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综合研究

“一带一路”区域能源合作中的大国因素及应对策略

时间: 2015-01-20     作者: 杨晨曦    责任编辑: 李敏捷

杨晨曦

中国国际问题研究院国际战略研究所助理研究员、博士

【摘要】美国、俄罗斯、印度是“一带一路”沿线具有关键影响的大国。美国介入东亚事务并意图制约中国在中亚、中东的影响力,对“一带一路”能源合作政治环境产生负面影响。俄罗斯担忧“一带一路”建设淡化其建设欧亚经济联盟的努力。印度意图打造其“印太”大国地位,且在能源贸易、投资方面与中国存在竞争。积极运筹“一带一路”能源合作中的大国因素,应推动中美在“一带一路”沿线地区开展大项目合作,并就阿富汗、全球能源安全等问题进行良性沟通;深化中俄能源战略合作,并在能源产业上下游合作、欧亚经济一体化、能源价格等问题中照顾其合理关切;扩大中印共同能源利益,共同保障能源供给安全、参与全球能源治理。

【关键词】“一带一路”、能源合作、美国、俄罗斯、印度

2013年,中国领导人提出了共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路两大倡议,被合称为“一带一路”。“一带一路”建设是我国深化与西部、南部大周边地区各国区域经济合作的战略构想,包括经济、社会、文化等诸多方面。[1]而从我国及西部、南部周边各国经济、社会发展需要和互补优势来看,能源合作在“一带一路”建设中处于十分重要的位置。

美国、俄罗斯、印度是“一带一路”沿线地区具有重大影响的国家,在区内拥有广泛的利益。在全球化时代,中国推动的“一带一路”能源合作与上述三国的利益存在竞争甚或矛盾;这是国际政治、经济中的客观现象,并在一定程度上具有规律性。积极管控这些竞争与矛盾,彰显良性竞争、抑制恶性竞争,将矛盾控制在秩序的范围内,在良性竞争中共同获益,将有助于争取关键国家的支持。

一、大国博弈对“一带一路”能源合作的影响

首先,美国全球战略向亚太倾斜,推行“亚太再平衡”战略,在安全事务中制衡中国影响。美国对中国崛起的疑虑和偏见仍深,其政、学界普遍认为,东亚地区局势不稳的根源在于中国军事力量的快速发展及其对外政策的愈发强硬。美2013年涉华军力报告称:“中国宣称其崛起是和平的,没有追求霸权和扩张领土的愿望。然而,由于中国不断增长的军事力量缺乏透明度,该地区对中国意图的担忧持续加深”。[2]一些美国学者建议美国在军队部署、军事技术、能源等方面加强美日同盟以制衡中国。[3]由此,美国以“亚太再平衡”为名,在中国周边地区排兵布阵,强化军事联盟。美国对东亚安全事务的介入,一定程度上刺激个别国家在领土海洋争议中不断对华挑衅;破坏了推动地区能源合作的政治环境。

美国推动建立由其主导的亚太合作,对中国与周边国家间既有合作机制构成竞争,在经济事务中制衡中国。2013年,美国促动日本加入“跨太平洋伙伴关系协定”(TTP)谈判,加大“美国—东盟扩大经济合作倡议”(E3)的推动力度,扩大与东亚经济体的合作。在中亚方向,美国主导“新丝绸之路”计划,大力介入地区事务。此外,为了牵制中国,美国在东南亚、南亚、中亚指责中国主导的合作项目存在环境、古迹保护隐忧,给项目实施制造障碍。

其次,中国与中亚各国深化能源合作易引发俄罗斯的疑虑,担心其主导的欧亚一体化进程受阻。俄罗斯将中亚地区视为其重要的战略后方,推动与中亚国家的经济一体化进程,是俄罗斯对外政策的重要考量。“俄罗斯对外政策的优先方向是进一步巩固独联体,致力于加强独联体地区一体化进程,优先任务是建立欧亚经济联盟”。[4]2013年,吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦申请加入俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦三国关税同盟;亚美尼亚正式加入关税同盟。俄主导的欧亚经济联盟取得重要进展。中国与中亚各国能源合作深化发展,互联互通建设不断取得成绩,俄罗斯对此难免疑虑。例如,俄罗斯担心“中吉乌铁路”使用的标准轨与俄式轨不能衔接,导致中亚国家对俄离心。中国与中亚各国达成大宗能源贸易协定、拓展上下游合作领域、加强互联互通建设,都使俄罗斯产生类似担忧。如何在“一带一路”能源合作中与俄罗斯互利共赢、助其充实欧亚经济联盟、避免恶性竞争,是能源外交工作的一个挑战。

再次,印度对中国在区内地位的上升有所顾虑,且两国间在国际能源贸易中存在竞争。印度非常重视其南亚影响力,并积极发展与中亚、东南亚各国的双、多边关系。近年来,印度陆续强化与印度尼西亚、缅甸、日本的双边关系,并积极与东盟深化合作;[5]努力扩大与哈萨克斯坦等中亚国家的能源贸易规模,并深化上下游合作水平。作为发展中大国,印度加强与“印太”区域各国关系与能源合作,是合乎国际政治、经济规律的;但又难免与中国产生竞争。2013年7月,《印度斯坦时报》就曾发文质疑中国与哈萨克斯坦在卡沙甘油田项目中的合作,是“抢了印度的合同”。[6]

二、加强中美良性沟通与合作

(一)中美间的竞争与合作

中美之间在政治、经济、贸易、安全、文化等诸多方面存在竞争甚或矛盾;其中一些甚至具有结构性特征。“一带一路”能源合作中,中美在东南亚、中亚、中东地区存在经济、政治影响力方面的竞争。中东、海湾等世界主要能源产区,一直是美国防止世界能源秩序失序和应对重大突发事件的重要战略区。以石油为代表的能源资源兼具大宗商品、金融和地缘政治属性,又与美元霸权密切相关。[7]因而对于美国来说,在中东、中亚主要能源产区维系其主导地位,不仅是维护能源进口安全,更是维护其全球霸权的重要支柱。[8]在美国能源进口下降的背景下,能源生产国普遍变得更加重视与中国的关系。[9]而中国推动开展“一带一路”能源合作,无论是扩大贸易规模、进行基础设施建设,还是建立能源合作机制,都将扩大自身在主要能源产区的影响力。美国与中国在相关地区影响力的此消彼长,对美国的主导力形成了挑战,易于引起美国的反制。

同时,中美在“一带一路”沿线能源领域中,也存在巨大的合作潜力。在东南亚,中美在“大湄公河次区域合作”(GMS)能源互联互通、能源政策等方面已经进行合作并取得一定成果;在中亚,中美在地区安全事务、管线安全维护等领域拥有共同利益;在中东,中美在确保能源供应稳定、运输安全、价格合理及基础设施建设方面合作潜力很大。[10]尽管中美两国在“一带一路”沿线能源领域中存在一些矛盾,但上述功能性合作仍可以比较顺利的开展。通过相应的合作,中美之间可以扩大共同利益、增进共识;减少美国对中国推动“一带一路”能源合作的抵触情绪。

(二)推动中美在大项目建设方面的合作

推动中美在“一带一路”能源合作重大项目建设方面的合作,其目的在于创造互利共赢的空间;进而最大限度的降低美国对我推动相关国际合作的疑虑和抵触。

在东南亚,中美都是GMS的重要参与方。作为GMS的发起者,亚洲开发银行(亚行)为地区能源合作项目提供资金支持。借助亚行贷款,次区域国家建成了一批发电和输电设施,地区电力交易迅速扩大:老挝从20世纪90年代末开始从泰国进口,自2009年从云南进口;越南自2004年起从云南进口;云南自2008年起从缅甸进口;柬埔寨分别自2008年、2009年和2010年从越南、泰国和老挝进口。[11]中国与各国通过GMS实施了电力联网合作:自2004年9月云南河口至越南老街110千伏线路正式送电,截至2011年8月底,中国南方电网累计向越南送电209亿千瓦时;向老挝北部供电1.36千瓦时。今后若干年,能源基础设施建设仍将是GMS的重头戏。中美可以在东南亚重大能源基础设施建设项目中进行合作,鼓励中资企业、学术机构、非政府组织与美国相应官、产、学机构开展合作。

在中东地区,中美两国企业已经在伊拉克能源领域进行合作;而投融资、技术研发、勘探、开采、运输等领域中,两国企业的合作空间仍巨。同时,阿联酋、沙特等国正积极提高能源效率,发展新能源以提高能源多元化水平。中美两国企业与中东各国企业可凭借资金、技术优势进行三方合作;通过帮助中东地区可再生能源生产,能够相应地增加油气资源出口。[12]中东能源供给安全方面的合作具有战略性和敏感性,两国政府应在重大项目中起到主导作用。在南亚地区,在促进阿富汗经济发展和安全稳定方面,中美具有共同利益。中国更多参与阿富汗矿产资源开发有助于促进阿经济发展。中国的投资增加了阿富汗政府收入,帮助政府维持高额的安全支出;这其中包括北约正在为阿富汗培训的大规模安全部队所需的经费。美国和北约也希望中国继续加大对阿富汗经济援助。在此基础上,可推动中美在阿富汗能源基础设施、互联互通重大项目中的合作,以商业和经济的规则共享利益。

中亚地区是欧亚大陆的“十字路口”,也是中、俄、美三国战略利益汇集之地,地缘政治、民族、宗教形势错综复杂;地区能源合作牵一发而动全身。但中美合作仍可在页岩气勘探、开采项目中有所作为。

(三)在热点问题上保持中美良性沟通

在2013年7月举行的中美第五轮中美战略与经济对话中,中美共同决定就能源资源问题加强对话沟通。“双方认识到对加强全球能源安全具有共同目标。承诺继续讨论中国在能源安全与能源需求方面的关切。中美双方承诺在稳定国际能源市场、应急反应、确保能源供应多样化、合理有效利用能源等诸多领域加强合作、对话和信息共享”。[13]这反映了中美双方对加强全球范围的能源对话的强烈愿望。中美可在此框架下,针对“一带一路”能源合作所涉问题创新沟通机制,将“一带一路”能源合作中涉及中美双方的重大问题纳入其中,在尊重彼此利益诉求的前提下,及时就相关热点问题进行交流。

三、深化中俄能源战略合作

(一)大力推动中俄能源合作

俄罗斯对中国推动“一带一路”建设及相关能源合作总体上持积极态度;中俄能源合作对于双方更是具有战略意义。目前,中俄能源合作水平不断攀升,中俄能源俄合作的巨大潜力和互补性正在逐渐释放,双方均从中获益。今后可在如下几个方面继续加深合作:

第一,充分落实已有协议,继续扩大贸易规模。2014年5月,中俄两国在历经10余年谈判后最终达成为期30年的东段天然气管线长期供气协议,每年供气量达到380亿立方米;两国间能源贸易规模获得了质的飞跃。尽快落实解决管线建设及其相关融资、技术问题,确保达成2018年开始供气并逐步提高供气量的目标。同时,中俄能源贸易尚有巨大发展空间,通过两国总理定期磋商机制下设的能源会谈,推动两国企业扩大油气贸易规模,提高东段油气管线供应量,加深相互依赖水平。

第二,加强能源互联互通建设。目前,中俄间管道油气运输能力相对有限,难以满足两国能源合作需求;海上运输能力亦为得到充分开发。推动能源基础设施建设是“一带一路”能源合作题中之意。加快落实中俄西部管线建设、推动两国达成新的管线建设协议,实现能源运力大幅度提升;开展两国间海上油气运输通道建设调研,实现能源运输方式的多元化,减轻管道运输安全压力。

积极谋划欧亚大陆南北向(纵向)互联互通项目,合作推动以乌鲁木齐为中心,北通远东及新西伯利亚、南至印度的纵跨欧亚大陆的油气管线建设。俄罗斯长期以来一直力图开辟进入亚太和印度洋的便捷通道,使自己在新西伯利亚和远东的能源资源更便利地进入东亚、南亚、东南亚市场。中、印则由于能资短缺,始终希望利用更为便捷的通道进口俄罗斯东部地区的能资产品。相关项目的建设将牢固捆绑三国利益,深刻改变欧亚大陆能源、地缘格局,并对世界政治格局产生影响。

第三,深入开展能源技术合作。中俄在非传统油气勘探与开发、新能源技术开发与利用方面,都有广阔的合作空间。中国页岩油气勘探开发技术正在不断成熟,资本力量雄厚;俄罗斯页岩油气储量巨大,产储比优势明显。两国在相关领域的合作,辅之以扩大贸易规模和运输通道建设,将大为深化两国能源合作水平。中俄新能源技术利用方面同样有着广泛合作空间:如俄罗斯已有计划升级国家公共交通,实现油改气,并已下调燃气相关税收,对电动汽车实行零关税;而中国新能源汽车技术相对成熟,有较好投资能力。目前,中俄新能源汽车企业间合作已经逐步达成,俄方也在税收、土地方面提供政策支持。类似的新能源技术及利用合作也将为“一带一路”沿线天然气富集国家作出范例。

(二)正确处理双方利益关系

首先,协调中俄对中亚的政策。俄罗斯在中亚拥有一系列重要战略利益,抱有明显的“后院意识”,并力图在2015年之前建成欧亚经济联盟。对于俄罗斯来说,在乌克兰危机和西方制裁的背景下,落实关税同盟变得尤为迫切;俄方迫切需要在相关领域中得到中国实实在在的政治支持。而积极开展与中亚各国经济战略合作,对于中国维护国家能源安全和西部安全稳定都具有战略意义。

中俄两国的目标并不冲突:中国不谋求在中亚地区的主导地位,且是地区安全稳定的受益者;俄罗斯推进的欧亚经济一体化既不抵消中亚各国开展对华经济合作的需求,也并不过于排斥中国。欧亚经济联盟与丝绸之路经济带完全可以并行不悖地共同发展。“俄方认为,中方提出的建设丝绸之路经济带倡议非常重要,高度评价中方愿在制定和实施过程中考虑俄方利益。双方将寻找丝绸之路经济带项目和将建立的欧亚经济联盟之间可行的契合点。为此,双方将继续深化两国主管部门的合作,包括在地区发展交通和基础设施方面实施共同项目”。[14]

中俄可在双边、多边关系框架下积极协调对中亚合作。协调中俄两国政府、企业和非政府组织等多方力量,共同参与中亚地区能源合作,使俄罗斯在合作中受益,努力实现互利多赢。可逐步推动形成“欧亚经济联盟+1(中国)”模式,推动中国与该机制的合作;中国的经济发展能力与俄罗斯的安全保障能力相结合,可以带动整个地区的稳定、繁荣。积极协调中俄印三边合作,为使俄、印看在“一带一路”能源合作中看到长远利益及三方利益汇合点,可从既有的三方外长会晤机制入手,逐步提升其级别以协调、涵盖更广泛的合作领域;进而推动俄、印在欧亚大陆南北向联通项目建设、三国能资贸易与运输等事项中与我开展三边合作。“中俄印合作是维护世界和地区安全稳定的重要因素。中俄将继续努力巩固三方战略对话,以增进相互信任,协调在当前国际和地区问题上的共同立场,促进互利务实合作”。[15]

其次,协调中俄能源上下游合作。能源产业涉及上游的勘探开发、中游的运输、下游的炼化与销售等高附加值产业,能源贸易只是国际能源合作中较为初级水平。中俄在天津炼化厂和亚马尔气田液化天然气项目中的合作,开启了中俄间能源上下游产业链的合作。通过向俄方开放一定量的下游产业,中国实际上为俄方留出了更多的高产业附加值空间,将双方利益捆绑在一起;这也可以看做是正确义利观和亲、诚、惠、容理念的具体实践。而上游合作对于中国获得长期、稳定、价格合理的能源供给非常有益。上下游产业链的深入合作,将大大提升中俄能源合作水平。

四、扩大中印共同能源利益

(一)中印在能源领域中的竞争与共同利益

中国和印度都是人口总量庞大、国内油气资源相对匮乏,而经济和能源需求增长又十分迅速的发展中大国,贡献了全世界能源消费增量中的绝大部分。2010-2011年度印度能消费达到5.22亿吨油当量,预计至2016-2017年度,印度能效消费将达到6.81至7.38亿吨油当量,[16]其中,石油对外依存度超过70%。 迅速增长的能源消费促使印度大力寻求长期稳定的能源进口源和安全的运输通道。而中国的石油对外依存度也已接近60%。因此,两国都在努力争取与中东、中亚乃至非洲油气产区国进行能源合作,积极扩大自身在相关地区政治、经济影响力。对于两国来说,扩大与能源产地国合作,几乎都是经济因素与政治因素各半。

以中亚地区为例,中印均与之毗邻的地理位置使得两国“找油”方向难免发生竞争。而中亚国家经济相对落后,能源出口方向一直比较单一;因此他们将能源作为重要政策工具,既要努力实现能源出口的多元化以保障经济利益,又在大国之间寻求平衡。[17]加之油气资源的不可再生性和战略性,决定了中印之间博弈在一定程度上具有零和性特征,进而导致两国企业在与中亚能源贸易、上游投资等领域竞争十分激烈。由于中印油气进口源高度重合,两国在中东、非洲能源产区也面临类似的问题:两国企业在中东、非洲能源勘探、开发、基础设施建设等项目中屡屡碰面。中国大力推动“一带一路”能源合作,几乎必然要面对来自印度官方和企业的直接竞争。

也要看到,中印在“一带一路”沿线能源领域中既有竞争点,也有很大的合作空间。国际关系实践中,通常很难将两国竞争或矛盾消弭于无形;但将共同任务与挑战转化为合作动力和共同利益从而扩大合作、管控矛盾,却是一条可行路径。

目前,中印在能源领域中面临很多共同挑战:两国能源进口高度依赖中东及非洲地区,并开始从里海、西伯利亚地区大量进口;海上能源通道面临海盗与自然灾害等非传统安全威胁;陆上油气管线安全维护困难;能源结构单一且均以煤炭为主;能源效率较低;面临“亚洲溢价”压力;温室气体减排压力巨大;可再生能源和清洁能源利用不足等。[18]中印可选择如供给安全保障、能源技术开发与利用等关键领域开展合作;并将这些合作充实到“一带一路”框架之中,有利于扩大中印共同利益,也有益于提升印度能源自给水平、缓和中印在能源产地的竞争。究其本质,合作是一种调整本国政策使其符合他国利益的行为。中印在关键能源领域中开展合作,意味着联合采取符合对方利益的政策。

(二)推动中印能源供给安全合作

能源供给安全涉及购买与运输两个方面。在购买方面,中印均面临着生产国政治安全形势变化的挑战;西方大型能源企业、中印两国企业之间也经常展开激烈竞争。西方大型能源企业是中东等主要能源产区的先到者,掌握着大量优质油气田和先进、低成本的勘探开采技术;并且是交易与定价规则的制定者。中印企业在与其的竞争中长期处于弱势,无法得到理想的能源合同;只是近几年来中石油、中石化、中海油等中国大型石化企业的崛起对其有所平衡。近年来,虽然中资企业屡屡在竞争中战胜印度企业,但激烈的竞争经常使两国企业付出远超经济成本原则限度的高昂资本,以“天价”获得开采权。这种竞争只会对卖方有利,加之中印在油气定价权中处于弱势又缺乏合作,使而两国在全球能源价格高企的同时,还不得不接受“亚洲溢价”。[19]此外,中亚和西亚北非各国国内和地缘政治稳定相对脆弱,中印企业与之签订的开采、贸易合同不得不面对相应的政治、安全风险。

目前,中印两国企业已经开始在第三国协作勘探和开采油气资源。如在苏丹“大尼罗河项目”、共同开采伊朗雅达瓦兰油田、联合收购加拿大石油公司在叙利亚的石油资产等。[20]积极推动类似合作,可以减少中印两国企业间不必要的竞争,并有利于达成经济上更为有利的结果。此外,中印作为亚洲重要的能源进口方,若能在国际能源定价权领域积极合作,不仅可以提高两国的整体议价能力、缓解“亚洲溢价”效应,甚至可以为形成亚洲范围的油气输入国集体议价机制奠定基础。短期内,积极推动印度企业参与中国筹建中的“上海原油期货市场”,形成更为公平的亚洲原油定价机制,可作为中印两国能源合作的重要抓手。

在运输方面,中印海陆能源运输通道安全均面临较大风险。印度洋航线区域国际政治形势复杂、海盗活动频繁。过去三十年,包括中印在内的亚洲各国得益于美国主导的国际秩序,获得了相对稳定的进口市场和比较安全的海上通道。随着美国能源进口减少和中东政策调整,其开始要求新兴国家分担相关安全责任;全球能源投资与海上通道安全面临新挑战。[21]但这也为中印合作进行海上通道安全保障提供了契机;相关合作将有力缓解中国油气进口“马六甲困局”。同时,中印中亚油气管线面临诸多共同风险。共同推动订立管线安全国际条法、合理规划俄—中—印管线,均是两国合作的潜力所在。

(三)推动中印共同参与全球能源治理

中印两国在全球能源治理中的话语地位薄弱,难以通过国际规则的制定有力保护国家能源安全。目前,全球能源供需初现板块化趋势,涵盖中东、中亚产区与东亚、南亚消费区的亚洲供需版块开始形成。从中印同为重要能源净进口国的角度出发,可联合推动形成亚洲油气进口国协调机制,进而联合生产国共同建立亚洲地区性油气市场。中印可共同推动“亚洲主要石油供应国与消费国部长级圆桌会议”机制化,以此为起点共同参与全球能源治理,增强话语权力。

结语

在2014年5月于上海召开的亚信峰会上,中国倡导“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。习近平主席在亚信峰会讲话中提出,“中国将同各国一道,加快推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设,尽早启动亚洲基础设施投资银行,更加深入参与区域合作进程,推动亚洲发展和安全相互促进、相得益彰”。[22]“一带一路”能源合作为亚洲发展助力,深化各国相互依赖水平,也将为亚洲安全作出贡献。

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(来源:《新视野》,2014年第4期)




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