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转型后的缅甸:中美博弈新战场

国研院 时间: 2014-12-22 作者: 杜兰 责编: 龚婷

在历经近半个世纪军政府统治后,2011年3月,吴登盛任总统的缅甸文人政府通过选举上台。吴登盛政府对内推行政治、经济和社会改革,对外与西方大国积极改善关系,变化之快引起世人瞩目。奥巴马政府抓住缅甸改革的契机,积极调整对缅政策,逐步放松制裁,恢复外交关系,力图从外部推动缅甸更快地朝民主化方向迈进,填补美国在该地区的空白。对缅新政是美国“亚太再平衡”战略的重要组成部分,服务于美国亚太战略的总体目标,即维护美国的领导力,平衡与规制中国。随着美国介入的加深,中美在缅甸形成了竞争态势,缅甸再次成为大国博弈的竞技场。

一、缅甸改革的背景与进展

在被军人集团统治的半个世纪里,缅甸长期陷于经济困境,人民生活水平低下,国内危机不断,少数民族武装问题也使政府疲于应对。由于西方国家的打压与制裁,缅甸在国际社会长期处于孤立状态。长期内外交困带来的执政压力,促使缅甸军人集团脱下军装,组建文人政府,并实施了一系列令人眼花缭乱的改革措施。

(一)缅甸改革的背景

1948年1月4日,缅甸脱离英联邦宣布独立,以吴努为首的政府实行多党民主议会制。1962年,国防军总参谋长吴奈温将军发动政变,夺取政权,废除了联邦宪法,排除民选制度,开始了近半个世纪的军人独裁统治。1988年,缅甸爆发大规模的反政府示威游行,民众提出实行多党制和民主化的要求。军政府镇压了“8888民主运动”后,苏貌将军接班,成立“国家恢复法律与秩序委员会”(后改为“国家和平与发展委员会”)。为缓和国内矛盾,军政府最终承诺实行多党制选举。在1990年的选举中,昂山素季为总书记的全国民主联盟(简称“民盟”)获得了压倒性多数的胜利,大大出乎军政府的意料。随后军政府宣布大选结果作废,提出“先制宪、再交权”的政治方针,并软禁了昂山素季。西方国家以其无视民主和人权为由,对缅甸实施制裁。1992年,丹瑞将军取代苏貌将军全面接掌军政大权,继续一党专政。

2003年8月,缅甸军政府宣布了旨在实现民族和解、推进民主进程的七点民主政治路线图计划,向“有纪律的民主”过渡。其主要内容包括恢复中止了8年的制宪国民大会、全民公投新宪法草案、依法举行大选和组成新政府等。2008年2月,军政府宣布完成新宪法的起草工作。5月,在特强气旋风暴纳尔吉斯灾难时期,缅甸举行了宪法公投,并以92.4%支持率通过了新宪法。这次投票因具有胁迫和不公正性而遭到很多批评。2010年11月7日,缅甸在完成制订一系列新选举法后,举行了20年来的首次全国大选,最终军方支持的联邦巩固与发展党(简称“巩发党”)赢得国会两院的大多数席位。2011年3月30日,吴登盛总统、两位副总统及新政府内阁成员宣誓就职,“和发委”正式解散,缅甸完成了从军政府向民选政府的过渡,实现了七步路线图计划。

(二)吴登盛政府的改革进展

吴登盛在就职演说中雄心勃勃地表示,“将在宪法基础上建立一个廉洁、高效的新政府,发扬民主,把缅甸建设成一个现代、发达和民主的国家”。上台后,他采取了一系列大刀阔斧的改革措施,步伐之大、速度之快令世人惊叹。

1. 政治改革。缅甸的改革以政治先行,最引人注目的是缅甸政府与昂山素季以及她所领导的民盟实现了政治和解。在确信巩发党已获大选胜利的情况下,政府于2010年11月13日解除了对昂山素季的软禁。2011年8月,新政府与昂山素季会谈后发表联合声明称,“双方将合作寻求政府的稳定和国家的发展”,为此“双方将避免提出与对方相矛盾的观点,在互利对方的基础上展开合作。”[1] 11月4日,登盛总统颁布了经议会通过的《政党注册法修改法》,为民盟重新成为合法政党扫清了障碍。2012年4月1日,民盟参加议会补选,一举赢得了45个席位中的43席,昂山素季本人也当选为人民院议员。昂山素季还历史性地被允许出国参加世界经济论坛,出访欧美多国。吴登盛在谈到昂山素季成为总统可能性时表示,“如果人民接受她,我也必须接受她。” [2]

其次,吴登盛政府放松了对国内的政治控制。议会先后制定并通过了《和平集会与和平游行法》、《劳动组织法》和《劳工争议解决法案》等有关保障民权的法案,允许工会合法存在、民众举行和平示威游行。缅甸政府大大放松了出版审查和网络审查。2011年9月,三万个被封的网站获得解禁,其中包括Facebook、Twitter、YouTube 等国际媒体网站和海外反对派的网站。2012年8月20日,缅甸政府进一步取消出版审查制度,2013年4月1日起还允许社会人士和团体创办日报,媒体自由度从位列东南亚国家末位跃升前列。到2013年底,缅甸政府释放了全部政治犯,共约1100多人,其中包括许多重要人物,如前学生运动领袖、少数民族地方武装领导人、2004年被废黜的前总理钦纽等。

2. 经济改革。2011年以来,缅甸实施了多项务实的经济改革措施。一是规范市场经济制度,如鼓励国有和地方组织、合作社、个体户等经济实体参与经济工作,发展小、中型项目以防止市场垄断和操纵;采取出售、租赁等灵活方式,加快国有企业私有化;放宽对电信、能源和金融等领域的控制。二是鼓励出口,先后两次降低出口税,2011年6月由10%降为7%,8月再降至2%。三是改善民生,增加对教育和卫生领域的投入。2012-2013财年预算中教育投入比上一财年增加了三倍,卫生投入增加了两倍,而军费开支则相对下降。四是实行统一汇率制。长期以来,缅甸官方汇率和黑市汇率并存,二者相差120多倍。在国际货币基金组织和世界银行的技术支持下,缅甸中央银行自2012年4月1日起实行基于市场情况并加以调控的浮动汇率制。五是增加贷款,刺激投资。2011财年,银行贷款利率由17%降为13%。2011年9月,议会通过了《小额信贷法》,扩大对农民的小额贷款。

此外,新政府修改了《外国投资法》,进一步放宽对外资有利的吸引政策,比如规定外方持股比例可以由缅外合资双方商议决定,将100%批准出口企业和开放70%的服务行业(其中30%用于保护本国利益),允许外国人租用缅甸国有及私有土地,对外国投资者将给予8年免税待遇,并允许目前存在的外国隐性投资(即冒用缅甸人名义投资)合法化。

3. 民族和解。缅甸全国共有135个民族,主要包括缅族、克伦族、掸族、克钦族、克耶族、孟族等,其中缅族是主体民族。少数民族人口占全国人口的近30%,但其聚居区超过国土面积的一半。

自1948年独立以来,由于多方面的原因,缅族与少数民族关系始终处于紧张状态,十多个人口较多的少数民族分别组建了民族地方武装与中央政府对抗,使国家长期陷于内战状态。可以说,民族和解问题是攸关缅甸能否实现稳定和发展的首要问题。自2011年3月执政以来,吴登盛政府致力于推动民族和解,其目标是同所有武装组织签署全国停火协议,进而通过政治对话实现持久和平。他在就职演说中说,要“把民族团结放在最重要的位置”,以克服多年的民族冲突所导致的“难以言说的痛苦”。[3] 在2011年8月17日的讲话中,他邀请所有的少数民族武装团体与所在邦或地区的政府进行对话,并随后任命了联邦政府国内和平缔造团指导联邦一级的和平对话。2012年8月18日,新政府发表声明邀请少数民族武装举行和谈。其后,政府分别与多支少数民族武装进行和谈,到目前已与16个少数民族武装组织进行了和谈,并已与其中的14个武装组织签署了联邦级停火协议,与克钦独立军等两个武装组织的谈判也在进行之中。

2013年10月30日,缅甸17支少数民族武装组织代表在克钦独立军总部所在地拉咱举行峰会。各派就政治进程安排、全国停火协议主要内容、举行政治对话、建立互信等事项达成了广泛共识。这是自缅甸独立后政府首次与多家少数民族武装举行集体会谈。2014年1月,缅甸少数民族武装组织再次举行峰会。与会的少数民族武装组织同意先同政府签署全国停火协议,再进行政治对话,缅甸和平进程取得了重要进展。

(三)对缅甸改革的评价

应该说,缅甸的民主转型开始于2003年制定的“七步走路线图”,酝酿已久,是军人集团主导的自上而下的改革。缅甸军方推行改革的动力来自其内部温和派对国内外形势的判断。缅甸幅员辽阔,是东南亚国土面积第二大的国家,石油、天然气、玉石等矿产资源和木材等森林资源非常丰富。历史上,缅甸曾是世界上最大的大米出口国,一度成为东南亚最富有的国家之一。但经过20多年的独裁统治,民族矛盾、政局动荡加之西方经济封锁与制裁,一直制约其经济社会的发展,这个昔日富庶的国家成为了世界上最贫穷的国家之一。2010年联合国人类发展报告的统计中,缅甸在169个国家中排名第132位。落后与长期封闭的困境,使得缅甸军政府内部发生了变化,意识到继续维持高压政策和敌视外部世界的态度,对缅甸来说是死路一条。1990年大选后,军政府就一直在思考如何逐步进行改革,实现其政权的合法性。2007年的“袈裟革命”[4] 和2008年纳尔吉斯风暴造成的国内动乱,特别是2011年西亚北非乱局,更是给了军人集团以警醒,担心若国内经济无法好转,民众就业困难,缅甸也会发生类似“阿拉伯之春”的动乱。

目前来看,缅甸的改革并非权宜之计,而是国家的战略转型,执政集团内部对改革已达成了基本的共识。虽然面临如何提高治理水平、真正实现民族和解、解决军队地位及避免落入“资源诅咒”陷阱等诸多深层难题,未来缅甸改革可能会放缓甚至停滞,但改革的总方向已难以逆转。

对于缅甸的民主转型,西方国家一开始反应谨慎,不承认新政府的合法性,担心改革只是军政府过去改革姿态的重现,怀疑其诚意。但随着缅甸改革的深入,国际社会逐渐意识到缅甸实现历史性变革的时机已来临。吴登盛大胆的改革措施得到了西方的认同,各个国家领导人纷纷到访缅甸,表示对缅甸改革的支持。吴登盛也已经先后访问了日本、美国及英、法等多个欧盟主要成员国。东盟成员国还一致同意由缅甸担任2014年东盟轮值主席国。缅甸的国际形象得到极大改善,逐渐融入了国际社会。

二、奥巴马政府对缅政策的调整

美缅关系的改善,是缅甸新政府在对外关系方面取得的最大突破。奥巴马政府将对缅政策从颠覆政权调整为修正政权,与缅甸官方增加接触,恢复外交关系。美缅关系走出了二十余年的僵局,逐渐迈向正常化。

(一)奥巴马政府之前的美国对缅政策

缅甸在摆脱英国殖民统治、获得独立之后即与美国建交。冷战时期,美国给予了缅甸大量援助,避免缅甸受到“共产主义渗透”。1988年缅甸发生军人政变,美缅关系出现重大转折。美国以缅甸政府压制政治权利为由,对其实施制裁与孤立政策。1990年大选后,由于军政府拒不交权,监禁昂山素季,美国以民主、人权和禁毒三方面原因加大了对缅甸的制裁,撤销贸易普惠制,中止对缅援助和贷款,阻止世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署等国际组织向缅甸提供多边、双边贷款和援助,停止军事合作。美国还召回了驻缅大使,将两国外交关系降为代办级。

1993年10月,在美国政府的支持下,一些美国社团与流亡美国的缅甸反对派组织共同组建了名为“撤离缅甸联盟”的组织。在该组织的鼓动下,百事公司、苹果公司、德士古石油公司在内的美国大型跨国公司纷纷从缅甸撤资。1996年10月,克林顿总统签署法令,禁止缅甸官员及直系亲属进入美国。1997年,美国又出台《对外行动法案》,禁止美国公司在缅甸进行新的投资。2003年5月30日,缅甸政府支持者与昂山素季的支持者发生冲突,造成许多人员流血伤亡。美国立即将此次事件提交联合国安理会,小布什总统并签署了《缅甸自由与民主法》强化对缅制裁。2005年1月,美国政府公开宣称缅甸为“暴政前哨”和“边远的暴政”。在美国的压力下,缅甸被剥夺了2006 年担任东盟轮值主席国的权利。2007年9月,缅甸爆发“袈裟革命”后,美国与欧盟发表联合声明予以谴责,并呼吁联合国安理会考虑对缅甸实施制裁。2008年,小布什政府通过《汤姆•兰托斯禁运缅甸玉石法》,禁止从缅甸进口任何货物,冻结缅甸军政府在美所有资产,进一步升级了对缅经济制裁。

在1988年至奥巴马上任前的20年时间里,美国的对缅政策总体上表现为经济和军事上制裁,在国际社会对其孤立打压,同时积极培植和支持以昂山素季为领袖的民盟及其它反对派,致力于以亲美的政治反对派取代军政府。

(二)奥巴马政府调整对缅政策的原因

2009年奥巴马政府上台后,对缅甸政策进行了较大调整,由制裁为主的孤立打压向接触加制裁的“务实接触”(Pragmatic Engagement)方向转变,在政治、经济、军事、人文等领域加强与缅甸的接触,两国关系解冻回暖。奥巴马政府调整对缅政策的原因,主要有以下几点:

第一,缅甸通过改革向西方释放改善关系的信号,为美国转变政策提供了难得机会。长久以来,美缅关系的症结在于缅甸的政治体制。缅甸民选政府的改革举动,使奥巴马找到了将其价值观外交与国家利益协调一致的机会,即在缅甸推动民主和人权的同时,实现维护美国领导力的亚太战略目标。因此,在缅甸政治改革能走多远尚不明朗的情况下,奥巴马政府仍然以积极的姿态给予了正面的回应。2009年奥巴马上台伊始,美国国务院就开始进行对缅政策审议。9月,负责东亚事务的助理国务卿坎贝尔公布评估结果,称鉴于缅甸已表现出与美接触的兴趣,美国打算与之开展持续互动。[5]

第二,美国过去单纯的打压政策效果不彰。美国对缅甸实行了20年“以压促变”的孤立制裁政策未取得效果,不仅没能改变军政府政权性质,实现建立亲西方政权的目的,改善缅甸国内民主、人权状况,反而使美国逐渐失去了缅甸的资源和市场,甚至民心,对其影响日渐式微。美国缅甸问题专家大卫•斯坦伯格教授多次呼吁美国尽快解除制裁,认为制裁既不会改变缅甸政权,也不会鼓励其改革,只会加强缅甸政府的论断,即西方在任何情况下都反对缅甸政府,且缅甸的发展不符合西方利益。[6]

第三,美国需要平衡中国的影响力。为应对西方的孤立与制裁,缅甸加强了同中国的政治、经济等各方面联系,中国成为了对缅甸影响最大的国家。奥巴马政府意识到,如果美国仍旧一味实行孤立政策,只会将缅甸完全推向中国。前众议院外交事务委员会主席伯曼在缅甸政策听证会上就说:“过去20年我们所采取的孤立政策的后果是中国在缅甸不断上升的政治和商业影响力。历史上中国与缅甸的关系曾经并不稳定,但美国的缺失让两国关系得到了巩固。”[7] 缅甸战略位置十分重要,是中国走向印度洋的必经之地。中国在缅影响力上升,通过缅甸走向印度洋,不仅改变地区力量结构,甚至还将影响美国全球战略,是美国极不愿看到的。

第四,奥巴马政府加强与东盟关系的需要。奥巴马上台之后,提出“重返亚太”,重点是加强在东南亚的战略存在。缅甸过去不只是美国在东南亚的战略空白,也是横亘在美国与东盟之间的一个障碍,双方在如何对待缅甸的问题上存在分歧。美国改变对缅孤立政策,一定程度上可缓解东盟在美缅之间的尴尬地位,增加美国与东盟的合作空间,有利于其实现“重返东南亚”的目标。坎贝尔在谈到缅甸时曾表示,对美国来说,加强与东盟的关系是压倒一切的战略重点。[8]

第五,美国受经济利益驱动,欲重回缅甸市场。缅甸拥有丰富的石油、天然气、金、银、矿石及木材等资源,被称为“亚洲最丰富的资源库”。缅甸人口已达六千余万,未来经济发展潜力巨大。近年来,中国、东盟、日本、欧洲等国资本纷纷涌入缅甸抢占市场,美国经济利益无形中遭受了巨大损失。在当前美国急需向外开拓市场之时,美国公司要求进入缅甸的呼声日益高涨,期待随着缅甸民主进程和经济开放踏入这片市场“处女地”。

(三)奥巴马政府的对缅政策特点

奥巴马对缅实行的是“务实接触”政策,其特点是柔性施压,采取“行动换行动”措施,注重促压结合,一方面巩固和增强缅甸改革派力量,一方面继续制裁和打压美国所认定的阻碍改革的保守派。接触对象十分广泛,既有缅甸现政府和军方,也包括昂山素季领导的民盟和其他反对派,以及国内少数族群和民众。

1. 官方深入接触。2009年9月,奥巴马政府公布对缅新政策,即在维持现有制裁同时,恢复与缅直接接触并有条件扩大对缅人道援助。此后,美缅官方接触日益频繁,级别越来越高,商讨议题也愈加广泛、深入。2009年11月,奥巴马在新加坡与包括时任总理吴登盛在内的东盟国家领导人举行会晤。2009年11月和2010年5月,美国务院助理国务卿坎贝尔两次访缅。2011年8月,参议院批准米德伟(Derek Mitchell)担任缅甸事务特使。11月18日,奥巴马总统在参加东亚峰会前夕发表声明称,已见到缅甸“一些进步的苗头”,如果缅甸继续推进民主改革进程,美国将与缅甸建立新关系,掀开两国关系新篇章。[9] 11月30日,国务卿希拉里到访缅甸,实现了美国国务卿56年来的首次访缅。希拉里分别会见了总统吴登盛、人民院议长吴瑞曼、昂山素季和民间组织代表等,表示美国准备采取谨慎措施回应缅甸改革,但缅甸政府需释放所有政治犯,与少数民族和解,并与朝鲜断绝军事关系。

2012年7月,美国驻缅大使米德伟到任,两国恢复大使级外交关系。9月,美国国际发展署办公室在缅甸重新开放。9月19日,美国财政部将吴登盛总统以及人民院议长吴瑞曼从特别关注国民(SDN)名单上删除。同日,昂山素季赴美进行为期17天的访问,这是昂山素季40年来的首次访美。9月25日,吴登盛赴美参加联合国大会并访问。11月19日,奥巴马总统到访缅甸,成为首位在位期间访缅的美国总统。与吴登盛总统会晤后,奥巴马说,“Myanmar(缅甸军政府改用的国名)”的改革可以让“这个美丽的国家”释放出“惊人的潜力”[10] ,并推出的“美国与缅甸增进民主、和平和繁荣的伙伴关系”联合项目。2013年5月,缅甸总统吴登盛访美,成为了继奈温后47年来首位访美的缅甸总统,美缅元首实现了互访。

2. 逐步解除经济制裁。2012年以来,奥巴马政府根据“以行动对行动”原则,先后出台了多项放松对缅制裁的措施,鼓励缅甸深化改革。缅甸释放200余名政治犯后,2012年2月7日,国务卿希拉里签字取消了《2000年贩卖人口受害人保护法》规定的部分制裁措施,同意让世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行等国际金融机构派遣评估团,对缅甸提供有限技术援助。4月1日,缅甸举行议会补选,民盟取得大胜。4月17日,美国财政部宣布,允许美国人在缅甸从事发展援助、教育、宗教、民主建设和改善政府治理等非盈利活动,涉及这些活动的金融交易将免受制裁。7月11日,奥巴马签署行政命令,允许美国企业对缅甸进行投资和提供金融服务,但要求美国企业对他们与缅甸的经济往来提供详细报告。10月6日,奥巴马再次签署行政命令,允许美国通过国际金融机构向缅甸提供经济援助。2013年5月2日,吴登盛访问前,美国进一步解除了对几百位缅甸军队领导人及其家人和生意伙伴的签证禁令。解除经济制裁的同时,美国还在有针对性地加强对缅甸国内可能阻碍改革的势力的压力。2013年7月2日,美国政府宣布,尽管缅甸新政府有意与朝鲜断绝军事关系,但军方一位高级将领仍采购朝鲜军火,故被美国列为制裁对象。10月,奥巴马发布行政命令,延长从缅甸进口翡翠和红宝石的禁令。12月17日,美国财政部将与朝鲜进行军火交易的缅甸一名军官和3家公司列为制裁对象。

3. 发展经贸关系。2012年7月,美国负责商业和农业事务的副国务卿罗伯特•霍马茨和负责商务和国际贸易的副国务卿弗朗西斯科•桑切斯率领包括40多家大企业的商业代表团访缅,成为25年来美国访问缅甸的最高级别经贸代表团。2013年2月,美缅两国商会在仰光举行了为期一天的会议,雪佛龙、通用汽车、百胜、康菲石油和卡特彼勒等美国大企业的高管在此间展开了为期5天的商业访问。谷歌董事长埃里克•施密特于3月访问了缅甸,福特公司则于4月宣布将进军缅甸市场。2013年5月吴登盛总统访美期间,两国签署了《贸易与投资框架协议》,明确缅甸经济改革与贸易相互促进的重要性。美方宣布援助缅甸农业发展、仰光—曼德勒公路升级改造及缅甸军警人员培训,提供技术帮助支持缅甸石油与天然气开发。

美缅贸易额增长较为迅速。美国对缅出口额2011年前九个月为2500万美元,到2013年同期已增长到1亿1800万美元,美国从缅甸进口也从零猛增到了1700万美元。[11] 2014年2月11日,缅甸国家航空公司与美国通用电气集团在新加坡航空展场外签订合约,租用10架总值近10亿美元的波音飞机,这次合约是近几十年来美国公司与缅甸的最大宗“商业交易”。

4. 恢复军事接触。美国对缅甸军方的目标是鼓励军队继续支持改革,尽快实现“职业化”。2012年6月,美国防部长帕内塔在香格里拉会议上表示,如果缅甸继续改革开放的政策,美国愿意改善与缅甸的军事关系。2013年4月25日,负责东亚和太平洋事务的代助理国务卿约瑟夫•云在国会听证会上表示,为了让缅甸军队成为从属于文人政府的现代化军队,美国将扩大与缅甸军队的接触。

美国对缅甸实施的“军事接触”目前侧重在以下几个方面:(1)推动美缅中高级军官的互访交流。2012年10月16日,美国助理国务卿波斯纳和副助理国防部长辛格率政府代表团在缅甸举行了首次美缅人权对话。代表团中有数名军方官员,包括美军太平洋地区指挥官弗朗西斯•威尔辛斯基中将。(2)为缅甸军方提供诸如人道主义援助、军事医疗以及国防改革等方面的培训及项目援助,利用现有的“对缅国际军事教育及培训计划”,以及美国亚太安全研究中心的相关交流活动,让缅甸年轻军官接受美式训练。(3)邀请缅甸参加美国在东南亚地区的军事演练,开展双方在反海盗、航行自由等非传统安全方面的合作。2013年2月两名缅甸军官作为观察员参加了“金色眼镜蛇”联合军事演习,主要参与了有关人道主义援助和军事医疗方面的活动。

三、美国对缅政策前景

(一)奥巴马政府的对缅政策目标

奥巴马政府上台后,实施“亚太再平衡”战略,旨在强化对正在崛起的中国的牵制和防范,重振美国在亚洲的领导地位,而缅甸正是美国围堵中国南下印度洋战略通道的关键国家。若在缅甸树立强大影响力,美国可威慑中国与中南半岛国家的陆地联络,堵上对华弧形包围圈的缺口,有效配合其“重返东南亚”战略的实施。奥巴马政府对缅甸的新政策,有着明显的针对中国、制衡中国影响力的战略考虑,意在影响到中国西南边疆安全、能源供应通道安全及地缘政治安全,形成从中国西南“围堵”的态势。

其次,如缅甸能够成功转型,且与美国关系实现正常化,将为美国树立起新的“民主样板”,帮助美国向世界证明其仍然拥有其他国家无可比拟的硬实力和软实力。同时美国可向世界,特别是朝鲜这样的敌对国家证明,一旦做出符合美国意愿的改革,美国也将给予相对应的回应。缅甸的成功转型从而也将成为奥巴马本人的重要外交功绩。

在上述考虑下,美国当前在缅甸的目标主要是使缅甸成为亲美的民主国家,不在经济和战略上对中国依赖。首先,奥巴马希望在他2016年卸任前,缅甸彻底实现民主化,建立多党制的选举政治制度,2015年大选中亲西方政党能够选举上台。其次,缅甸需解决国内民族、宗教冲突和人权问题,消除美缅发展关系的障碍。再次,缅甸断绝与朝鲜等反美政权的军事来往,不发展核武器。最后,缅甸与美国发展军事安全关系,成为美国在印太之间新的战略支点。未来一段时期,美国对缅政策都将围绕这些目标来展开。

(二)美国实施对缅政策的制约因素

奥巴马政府实现上述目标并不容易。目前来看美国对缅影响手段依然有限。首先,美国不愿也很难完全解除对缅甸的制裁。一是2015年大选前修宪前景还不明朗,缅甸军方仍然掌握大权。而且,缅甸国内民族冲突尚未解决,佛教徒与穆斯林之间的宗教矛盾越来越严重,人权问题突出。美国仍需利用制裁向缅甸政府施压。二是来自美国国会、人权组织反对的声音依然很大。2013年11月18日,国会众议院通过决议,敦促缅甸政府解决罗兴亚人的问题。且制裁措施由五项法律和多条行政命令组成,通过国会全部解除需耗时数年。受制于制裁,美缅关系还不能完全实现正常化,军方也无法开展深入交流与合作。

其次,奥巴马政府虽然已经解除了大部分经济制裁,并且积极鼓励美国公司赴缅投资,但目前基本还没有美国大公司进入缅甸投资,多数仍停留在市场调查阶段,只有少数公司如可口可乐、卡特彼勒、通用等在缅做市场拓展。原因主要在于缅甸目前投资环境不稳定,法律不健全,基础设施落后,美国公司不愿冒风险。这一局面短期内难以得到改善。

最后,美国对缅外交投入恐怕力不从心。奥巴马第二任期,由于国际形势的变化和人事因素影响,美国外交资源向中东和欧洲回摆,在亚太调门比第一任期降低。即使在亚洲内部,由于朝鲜半岛和中日局势的紧张,东北亚事务的重要性和紧迫性也大于东南亚。此外,美国国内府院矛盾加剧,政府预算问题严重,债务危机突出。美国对外援助能力从而受到影响,介入外部事务的能力也有所下降。

(三)奥巴马政府对缅政策走向

在余下任期内,奥巴马政府将继续在促压结合政策的基础上,深化和拓展同缅甸各阶层的政治接触,加大对缅发展援助和治理能力培训,在经济上帮助进行制度建设,扶持公民社会发展,推进军事接触,以全面介入缅甸未来的民主改革和经济发展。

美国近期的工作重点将是2015年大选,如何保证选举公平、透明是一大挑战。美国在积极培养缅甸的非政府组织和媒体,提高他们监督选举的能力。2013年3月,美国国际开发署宣布了一项为期三年的着眼缅甸“选举和政治进程”援助项目,旨在帮助缅甸政府改善选务管理,以确保2015年的选举自由、公正、公平和具有公信力;推动选民教育;为加强议会提供协助以及支持政党发展。[12] 但在大选之前,缅甸是否能完成修宪,使昂山素季获得参选资格?如昂山素季未能参选,但大选过程公正透明,美国是否将承认选举结果?这些是摆在美国面前的棘手问题,需要奥巴马政府提前做出判断和准备。

至于美缅军事关系,除非缅甸2015年选举结果得到美国充分认可,否则美国为了避免授予缅甸军方和准军事政权过多的合法性,双方军事合作还不会走得太远,将主要集中在“非致命性”军事议题和项目上;至于防务合作、武器销售等敏感议题则恐怕难以触及。不过,美国必将加大接触缅甸军方,以促使其接受改革和缅甸吴登盛政府中改革派的领导,巩固现有改革成果,最大限度地削减中国对缅甸的军事影响力。[13]

四、对缅甸改革后中缅关系变化的思考

(一)中缅关系遭遇波折

中缅关系历史积淀深厚,缅甸是最早与新中国建交的国家之一。在西方孤立缅甸的时代,特别是从2003年到2010年大选之前,由于中国的经济持续高速增长,对外援助和投资能力明显增强,中缅两国在各个领域的合作深度和广度都达到了前所未有的密切程度,中国成为缅甸的最大外资来源和第二大贸易伙伴,也是缅甸最大援助和贷款来源。

然而,吴登盛政府上台后,中缅关系遭受了一些冲击和波折,双边关系的不确定性增加。最突出的例子就是2011年9月30日,缅甸联邦议会宣布突然宣布,吴登盛总统在其任期内搁置中缅两国密松电站合作项目。中国的其他大型投资项目,如莱比塘铜矿、油气管道也频频遇到抗议,进行困难。中方原以为可以拿到的皎漂经济特区开发权也花落他家,由新加坡公司中标为开发区作咨询。中国对缅投资受到沉重打击。缅甸2013年度(2013年4月-2014年3月)来自中国的直接投资锐减,预计全年投资额在2000万美元上下,不到2012年度(约4亿美元)的10%,中国对缅投资额4年来首次失去榜首位置。[14] 缅甸民间的反华情绪也开始浮现。缅甸民众有一种被中国掠夺、威胁的感觉,在社交网站上,人们发表评论,给中国贴上掠夺的标签,给缅甸政府贴上背叛国家利益的标签。

美缅关系的改善对中缅关系产生了实质性的影响。中国密松电站项目被搁置、莱比塘铜矿受阻等事件的背后均有美国的影子。例如,一些美国的非政府组织在反对密松电站建设方面扮演了非常积极和重要的角色。缅甸政府对中缅之间的合作也变得更加谨慎,始终会把美国的态度和反应作为重要考量因素,以免引起美国的不满。在重大国际和地区事务方面,一旦中美双方意见不一致,缅甸不再是坚定地和中国站在一起,而是在中美之间谋求平衡。此外,美式民主与价值观对缅甸民众的影响在不断扩大,缅甸民众对中国的认同感在逐渐下降。

但把中缅关系中出现的问题全部归咎于美国并不客观。中缅关系遭遇挫折,是缅甸变革带来的必然影响。一方面是缅甸国内各种政治势力之间长期积累的矛盾的外溢,是内部斗争在对华关系中的反映;另一方面,缅甸人民把对过去军政府的不满转嫁到中国上,随着言论的开放,反华情绪开始得到释放,执政者为了得到民众支持,不得不对中缅关系有所牺牲。

(二)缅甸在回归中立主义外交

缅甸新政府大力推动民主化改革的一个重要原因是向美国等西方示好,改变孤立局面,获得政权的合法性,并以此改善国际形象,扩展在国际舞台上的空间。美国的态度是左右西方态度的重要砝码,缅甸政治转型的合法性在唯一超级大国美国首肯的前提下,才能得到国际社会的广泛认同。但缅甸实现与美国等西方国家关系的回暖后,中立的平衡外交将是其对外关系坚持的原则。

缅甸是夹在大国中间的小国,民族主义思想根深蒂固,素有“中立”和“不结盟”的传统,不愿将自己的命运系在某个国家身上,而是尽可能在各大国间保持平衡。缅甸过去对中国的依赖是西方孤立造成的。中缅两国综合国力相差悬殊,缅甸对中国的需求远大于中国对缅甸的需求。缅甸难免对过于密切的中缅关系心存疑虑,担心成为中国的依附。其于2009年8月不顾中方反对与果敢军发生冲突,以及在2011年9月单方面宣布停建密松水电站,均体现出向中方表明政策独立性的考虑。

而缅甸各政治势力对美国也并非言听计从,不少人对美国“口惠而实不至”的做法开始有所不满。缅甸一些有识之士也认识到,美国推行的民主制度并不适合所有国家。美国在中东、非洲很多国家企图移植民主制度,但都留下了一堆烂摊子。未来,缅甸会逐渐寻找并走出自己的发展模式,不会照搬西方模式。

吴登盛政府对美欧等西方国家表现出友好姿态的同时,也在努力与中国维护良好关系,避免和任何一边走得过近,防止得罪其他力量。可以预见,不论下一次大选是哪一派上台,缅甸都将坚持民族主义的独立外交政策,不会因意识形态或个人利益原因而改变。

(三)中国需总结得失,改善自身政策

整体来看,中国仍是对缅甸影响最大的国家,两国关系基础牢固,双方没有根本利益冲突。中国与缅甸执政党、军队都有良好的关系,吴登盛总统在2011 年上任后四次访华,建立了“中缅全面战略伙伴关系”。昂山素季也多次表示要与中国发展友好关系。即便是一些对中国与缅甸军政府关系持强烈批评态度的组织和个人,也大多认可两国之间保持良好关系以及中国对缅甸的投资是有利于缅甸的稳定与发展的。由于地缘政治和经济因素的影响,缅甸今后的执政者仍然会实行对华友好与合作的政策,不会主动和中国进行对抗,中缅关系将保持友好而不过分亲近的状态。

当然,未来中国的对缅政策还将面临新的问题和挑战。加强中缅关系,对于中国的周边外交和全球战略是一个重要的考验。中国应总结对缅外交工作中的得失,改善对缅政策,努力推进中缅关系的正常发展,建立更加稳固的“全面战略合作伙伴关系”。

首先,需在缅甸开展全面接触的多元化外交。在进一步加强与执政党和军队关系的同时,还要积极与反对派和少数民族政治派别接触,对任一政党都不宜忽视。中国可通过党际交流、学术交流等民间交往方式与民盟和其他政党建立起互动机制,并在适当的时机邀请昂山素季访问中国。

其次,夯实中国在缅甸的民意基础。中缅政府间关系较为理想,但对缅民间影响不够,软实力方面仍有很大欠缺。中国需加强民间交流、文化交流,给缅甸百姓提供更多文化产品,加强佛教联系,并为缅甸年轻人提供更多的培训和留学的机会。此外,还要加强对缅甸的交通、教育、医疗卫生等民生项目的援助,使缅甸老百姓真正感受到中国人民的善意。

最后,需统筹对缅投资,协调安排走出去的步伐和范围。中国企业尤其是大型国企进入缅甸要加强协调和管理,有序地对缅甸进行投资。在能源类投资受阻的情况下,中国对缅投资可更多缅甸迫切需要的转向市政建设、农业、金融业、劳动密集型产业上。中国可同缅甸共同探讨企业社会责任行为准则,并带头执行。缅甸对中国改革开放经验非常感兴趣,中国可积极回应缅方诉求,增加对缅甸的经验援助。

(四)中美应避免在缅零和博弈、探讨合作

美缅改善关系是出于各自战略需要,两国关系的正常化是长期趋势。随着中美对缅甸的经济和战略投入的同时上升,两国在缅竞争态势愈益明显,利益摩擦增多。但如果双方竞争加剧,甚至引起对抗,不仅会损害缅甸的利益,也不利于中美关系的发展。从缅甸来说,缅甸了解中美利益存在竞争,不希望成为中美零和游戏的平台,不愿在中美之间选边站队。为了各自利益和地区稳定,中美应努力实现良性竞争,避免零和博弈。如何避免中美在缅甸发生战略角力,合作帮助缅甸实现稳定发展,实现中美涉缅利益互利共赢,已成为中美关系中的新课题。

尽管中美在缅利益有一定对立,但也有很多共同利益。首先,中美都不希缅甸战乱,两国在缅利益实现的前提都是缅甸和平与稳定,中美也不希望缅甸发生动荡影响周边安全。其次,中美都支持缅甸经济发展,可以成为能源来源地、投资目的地和市场,帮助国内产业转型。再次,中美都不希望缅甸孤立,成为发展与东盟关系的障碍。最后,都需要防止缅甸毒品走私、艾滋病、贩卖人口等的外溢。

奥巴马政府始终强调中美可在缅合作,美国驻缅大使米德伟也多次到访中国表示希望能与中国合作。美方考虑主要是,中国是缅甸最大的邻国,美国不可能把中国赶出去,中国对缅甸的影响不可能消除。如处理不好在缅甸与中国关系,不仅不利于其与缅甸发展关系,还会加剧中美之间的竞争和矛盾。而且美国目前在缅影响力还较为有限,在缅甸问题上需适当缓和中国的疑虑,寻求与中国的协商合作。

从中国来说,与美国合作可以让缅甸和国际社会了解,中国不想,也没有能力主导缅甸、独占缅甸。中美可在沟通协调过程中增进了解,对各自利益划界,避免触及对方红线,引发冲突。中美在缅合作可作为中美亚太磋商的子课题,为两国合作树立新模式,成为建立“中美新型大国关系”的一个具体实践。

五、结语

2011年开始的民主化改革给缅甸国内带来了巨大的变化,也使缅甸与美国等西方国家关系得到解冻。缅甸的转型与奥巴马政府的“重返东南亚”政策产生了共振。奥巴马政府积极调整政策,通过官方、民间的全方位接触和渗透,在缅拓展价值观外交,目的是将缅甸打造成新的民主典范和美国在亚洲新的战略支点,制衡中国在东南亚的影响力。

缅甸改革有减少对中国依赖的考虑,但并不想与中国交恶,美国政策调整也并非完全针对中国。尽管如此,缅甸转型后,中国在缅利益受到了实质损害,发展双边关系的挑战大大增加。而且中美在缅利益、追求目标、处理方式等都存在分歧,对缅甸影响力的争夺在明显加强。为了维护中缅关系和周边外交的大局,中国一方面应认真总结得失,积极调整对缅外交、经济等政策,另一方面需与美国在缅甸的经济、社会发展等问题上进行适当协调与合作,防止缅甸成为中美在东南亚的战略角力点。

注释:

1. “缅甸政府与昂山素季发表联合声明,同意合作推进民主”,凤凰网,2011年08月13日,http://news.ifeng.com/world/detail_2011_08/13/8385727_0.shtml?_from_ralated。

2. “Burma's Thein Sein ‘would accept Suu Kyi as president’”, BBC News Asia, 29 September 2012, http://www.bbc.com/news/world-asia-19772834.

3. 王子昌:“精英互动与缅甸的政治发展:2011 年缅甸的政治与外交”,《东南亚研究》,2012年第2期,第33页。

4. 2007年8-9月主要在缅甸当时的首都仰光发生的旨在反对缅甸军政府的示威游行。2007年8月19日,由于不满政府突然大幅度提高燃油价格,仰光市民开始零星上街游行抗议。至9月24日,仰光的游行人数达到了10万,僧侣多达2-3万。缅甸军政府采用暴力手段(包括开枪)强行镇压了游行示威。据缅甸军政府宣布,在冲突中共有13人被打死,数十人受伤,并逮捕了2000多人。由于僧侣在这次的游行示威活动中发挥了主力军和领导者的作用,所以西方一些媒体称之为“袈裟革命”或“藏红花革命”。

5. Kurt Campbell, “U.S. Policy Toward Burma”, September 28, 2009. 美国国务院网站:http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/09/129698.htm。

6. David I Steinberg, “A foolish consistency”, Asia Times, Aug. 13 2011, http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/MH13Ae02.html.

7. Howard Berman, “Remarks of Chairman Howard Berman at hearing ‘U. S. Policy toward Burma’”. 美国众议院网站:http://foreignaffairs.house.gov/111 /berman102109.htm。

8. Stephen Kaufman, “’No Sign’ Upcoming Burmese Elections Will Be Legitimate”, America. gov, Sep 27, 2010. http://www.america.gov/st/democracyhr-english/2010/September/20100927180400esnamfuak0.9775659.html?CP.rss=true.

9. “Statement by President Obama on Burma”, November 18, 2011. 白宫网站:http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/18/statement-president-obama-burma.

10. “Remarks by President Obama and President Thein Sein of Burma After Bilateral Meeting”, November 19, 2012, 白宫网站:http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/11/19/remarks-president-obama-and-president-thein-sein-burma-after-bilateral-m.

11. “Oversight of U.S. Policy Toward Burma”, by Judith Beth Cefkin, “Testimony Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific”, December 4, 2013, 美国务院网站:http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2013/12/218288.htm.

12. 美国国际开发署将支持缅甸选举和政治进程,2013.03.12,http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143985.html#ixzz2ySrBsfso

13. 施爱国:“浅析近年来的美国对缅甸政策及其前景”,《和平与发展》,2014年第1期,第89页。

14. “缅甸加速摆脱对华依赖 中国在东南亚影响力受挫”, 2014.03.31, http://www.myanmar-online.biz/News/Article/1388.

(来源:《中美外交:管控分歧与发展合作》,时事出版社,2014年12月)