“一带一路”倡议与俄罗斯远东开发战略融合的路径

国际贸易 | 作者: 杨莉 | 时间: 2020-04-01 | 责编: 吴劭杰
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【内容摘要】普京基于巩固领土、实现东部与西部平衡发展、融入亚太的战略考量,通过设置机构、出台法律法规等措施,大力推动远东开发战略成果初步显现。“一带一路”倡议为中俄发展战略对接提供了理论基础。在能源资源开发、交通基础设施建设、农业与水产业发展等方面的利益契合点是两国战略融合的现实基础。中俄全面战略协作伙伴关系、国际形势使两国战略融合具有可行性、必要性和紧迫性。两国战略融合还存在毗邻地区同质化、“中国威胁论”等制约因素。因此,充分发挥我国资金、技术、管理和俄罗斯远东资源、地缘区位优势,积极推进两国战略对接,把参与远东开发与我国振兴东北地区战略、东部沿海地区经济转型升级有机结合,推动东北亚区域一体化,共同打造跨境经济带,是两国战略融合的有效路径。

【关键词】“一带一路”倡议 俄罗斯 远东开发 中俄关系 东北亚


远东开发是俄罗斯的百年梦想。沙皇时期、苏联时期,俄罗斯曾对远东进行开发,虽拓展了领土,获取了原材料,却也给远东带来了诸多问题。普京第三次出任总统后,立即推动新一轮远东开发,因措施得力、目标明确,远东发展出现好的势头。“一带一路”倡议为拥有不同经济发展水平和文化历史特性的国家开辟了区域性国际合作的新视野。中俄两国应在能源资源、交通基础设施等利益契合点明显的领域深度合作,把我国参与远东开发与振兴东北地区战略、东部沿海地区经济转型升级有机结合,打造中俄跨境经济带。两国实施战略融合既是“一带一路”倡议的有益实践,也对中俄全面战略协作伙伴关系发展具有重要意义。

一、远东开发战略概述

俄罗斯远东西起勒拿河,北至北冰洋,东至太平洋,南部与蒙古国、中国和朝鲜为邻,是俄罗斯最大的联邦区。2018年11月,俄罗斯将西伯利亚联邦区的后贝加尔边区和布里亚特共和国划归远东联邦区,使之面积进一步扩大,从包括9个联邦主体增至11个,总面积达到656万平方公里,人口835万。远东地区因各种资源丰富,被誉为“宝库”。俄罗斯独立后,因国内外政治、经济变化,远东渐趋没落,严重制约俄罗斯社会经济发展。2012年,普京第三个总统任期伊始,对远东大开发寄予厚望。

(一)远东开发的背景

1. 巩固东部领土安全

俄独立后,政治转轨,经济失序。俄罗斯远东地区得不到联邦政府的财政支持,经济发展困难重重,人口大幅减少,领土安全受到威胁。据远东发展部数据,1991年至2000年的十年间,远东联邦区人口减少120万。截至1991年,曾有806万人常住远东,达到历史最低值。2014年有超过26.5万人离开远东,到2017年该地区约有人口620万。2012年普京在APEC峰会上说: “如果我们不尽快采取实质性的措施来保证远东地区的发展,那么在几十年内那里的人将全都说汉语、韩语和日语。”

2. 促进国家区域经济发展平衡

俄罗斯东西边境相距9000多公里,西部汇聚了80%的人口,拥有先进的生产、生活设施,社会经济发展水平高。东部地区生产方式落后,经济结构严重失衡,与西部地区的落差不断加大,已经制约国家整体发展,如不改变,或将导致东西部对立。因此,俄罗斯希望以超常规举措,优先发展东部区域经济,通过跨越式发展,实现与西部地区经济总体平衡。

3. 国家发展战略的调整

俄国家发展战略的重心始终是面向欧洲、面向西方。20世纪末到21世纪初,亚太地区经济突飞猛进,成为世界经济最活跃的地区,尤其是中国崛起为世界经济带来了新动力。有鉴于此,普京执政后,对国家战略进行调整,从“一边倒”的向西看转变为东西兼顾的“双头鹰”。其核心内容就是提升俄罗斯在太平洋地区的地位。在美国战略重心东移亚太后,俄罗斯彰显在亚太地区影响力的决心尤为迫切。2014年因乌克兰危机招致西方制裁,俄罗斯急需减轻压力的突破口,远东成为俄亚太战略的平台。

(二)远东开发的目标及举措

《俄罗斯远东和贝加尔地区社会经济发展国家规划》是远东开发的总纲,规定了远东开发的目的、原则和步骤。基本要义是:在全球化的背景下,加大远东的资源开发和基础设施建设,以对外开放、发展新型经济为手段,分阶段提升地区社会经济发展水平,维护地缘政治和经济利益,快速融入亚太经济圈。为此,俄罗斯推出了一系列举措。

1. 加强机构建设

俄罗斯政府打破常规,增设机构,为远东开发提供组织和资金保障。远东发展部职责是协调联邦计划在远东的实施;掌控联邦资产;监督联邦主体权力机关依法行政。部机关直接设在远东联邦行政中心哈巴罗夫斯克。远东发展公司负责港口、道路、通信的建设及资源能源的开发,直接受命于总统,地方机构无权干涉,总部设在符拉迪沃斯托克。远东和贝加尔地区发展基金于2011年由外经银行出资170亿卢布成立,通过建设信息和服务平台,吸引国内外社会资本(杨莉,2017)。

2. 制定法律法规

远东开发涉及联邦与地方权力分配、现行机制的改变,必须有新的法制支撑。俄罗斯政府先后出台《超前发展区法》《符拉迪沃斯托克自由港法》《远东一公顷土地法》《远东税收法》等40多部法律法规,希望借鉴中国建设特区的方式,改善远东营商环境,提振远东经济。

3. 加大舆论宣传

远东已成为俄罗斯主办或主导的国际会议和重大活动中的主角。2012年符拉迪沃斯托克APEC论坛,俄罗斯不惜重金,盛况空前,令世人瞩目。为远东量身定制的东方经济论坛,从2015年至2019年已举办5届,吸引了大批亚太地区的政府代表、企业家,扩大了远东与亚太地区的国际合作。

(三)远东开发取得的成效

目前,远东开发取得了实质性进展,成效显著。一是大量社会资本流入。2012年至2019年,远东吸引投资总额已达2.9万亿卢布;2016年至2019年,整个俄罗斯外资的1/3流入远东。重要的是,在这些投资中,中小企业占有很大份额,外资增长了14倍,从2013年的2%增加到2017年的30%(尤里·特鲁特涅夫,2018)。这些投资项目可以使远东经济多样化,70%以上引资投向农业、交通、物流、自然资源加工和造船等,而非资源和原料。二是经济发展速度加快。2015年以来,远东经济发展水平高于俄罗斯全国平均水平,其中,2018年远东工业增长4.4%,增幅高于全俄罗斯平均发展水平50%。根据2017年社会经济发展数据,萨哈林州等3个远东联邦主体跻身全俄40个优秀地区之列。三是人口外流势头得遏制。经济形势向好,民生工程建设力度加大,居民生活水平明显提高。从2016年开始,人口状况有改善,出生率高于死亡率,人口外流大幅减少。自2016年《远东一公顷土地法》实施以来,俄罗斯政府授权机构向54000人发放了土地地块。从2018年开始,《远东一公顷土地法》又推出完善措施,远东人口正增长有望实现。四是超发区与自由港建设取得进展。截至2019年9月,俄罗斯已建20个超发区,符拉迪沃斯托克自由港投入运行,入驻企业1400多家,吸引投资2.9万亿卢布(尤里·特鲁特涅夫,2019)。

二、“一带一路”倡议与远东开发战略融合的基础及必要性

俄罗斯远东地区与中国东北陆路相连,是中俄两国战略对接的重要承载平台。发挥远东地缘优势、开发远东资源是俄远东开发战略的应有之义,其融入亚太经济圈的“东向”目标指向与“一带一路”面向欧洲“西进”的目标指向不期而遇。两国发展战略进行对接,远东地区自然成为“交汇区”,利益契合点十分清晰、战略融合潜力巨大。目前,世界处于百年未有之大变局。中国坚持走与世界各国合作之路,构建开放型经济,提出的“一带一路”倡议,得到了包括俄罗斯在内的众多国家的欢迎。在中俄全面战略协作伙伴关系不断巩固和深化的背景下,两国发展战略对接,具有内在的必然性和现实的可能性。

(一)“一带一路”倡议为战略融合提供了理论基础

“一带一路”倡议是我国扩大开放的重大战略举措,是不同种族、不同信仰、不同文化背景的国家共享和平、共同发展之路,也是我国参与全球开放合作、改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案。“一带一路”倡议自2013年提出以来,在实践中不断取得成果,其内涵日益丰富。“一带一路”倡议的精神是和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢。“一带一路”倡议在实践中主要是进行政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通,以点带面,从线到片,逐步形成区域大合作。“一带一路”倡议的目的是“通过加强国际合作,对接彼此发展战略,实现优势互补,促进共同发展”。共建“一带一路”反映了世界多数国家和人民对促和平、谋发展的期许,是顺应时代潮流之举。因此,也对中俄发展战略对接具有现实指导意义。中俄两国互为近邻,互补性强,战略利益相近。只要两国在“一带一路”倡议指引下,做好顶层设计,以远东开发为突破口,脚踏实地,有序推进,共同打造的跨境经济带必将水到渠成。

(二)利益契合点为战略融合提供了现实基础

1. 能源资源开发利用潜力巨大

俄罗斯远东地广物博,能源资源品种多,体量大,在满足自身需要的同时,可以大量出口。中国随着经济快速发展,资源需求不断加大,石油等能源对外依存度增加。双方互补性强、潜力大。俄罗斯2018年已经是中国原油进口第一大供应国(见表1)。中国应加大与远东能源资源领域合作力度,既可以促进远东发展,又可以就近获得所需资源,是中俄双赢选择。

2. 农业、水产业合作空间广阔

俄远东地区沃野千里,可耕地达280万公顷,因人口大幅度减少,土地荒芜严重,实际播种面积只有130余万公顷。远东地区盛产大豆、玉米、马铃薯等。2018年俄罗斯农产品出口接近250亿美元(见表2)。俄罗斯希望到2025年把向中国出口的大豆数量提高至370万吨,潜力可达1000万至2000万吨。在中美贸易摩擦持续升温的背景下,加大远东地区种植业、养殖业投资具有特殊意义。水产业合作前景可期。远东地区的大小河流约1.7万条,上千公里的河流达13条,淡水鱼类繁多,不乏经济价值较大的特有鱼种。远东濒临日本海、鄂霍茨克海,沿白令海向北冰洋延伸,海域辽阔,资源丰富,是发展“蓝色经济”的重要区域。2017年,俄罗斯制定相关法律并出台系列行政措施,发展水产养殖业和加工业。千岛群岛超发区主要是建设冷冻冷藏水产品和罐头的产业链。这对我国水产行业来说,是难得的机遇。我国拥有很多大规模海产企业、先进的捕捞养殖技术、现代化的船只、丰富的人力资源,与俄罗斯远东水产业合作具有很大优势。

3. 交通基础设施联通意义重大

基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域。远东地区是中国面向欧洲、俄罗斯面向亚太的重要战略通道,包括陆路交通(公路、铁路)和北极海上航线。双方在远东进行交通基础设施合作,既是“一带一路”倡议的战略需要,也是两国战略利益融合的具体内容。参与远东交通建设对我国具有战略意义和巨大经济价值。一是增加一条进入欧洲市场的安全通道。途经马六甲海峡、印度洋的传统运输路线,因美、印等因素,易受干扰、威胁。二是降低商贸运输成本。远东西伯利亚大通道,相比传统通道时间节约2/3,北极海上航线不仅节省时间,还节省运费。加大对基础设施建设的力度是远东开发战略的重要内容。2017—2018年,俄罗斯两年投入1500亿卢布,用于改造贝阿铁路和西伯利亚大铁路。到2025年,贝加尔—阿穆尔铁路和西伯利亚大铁路的通行能力要增加50%。2016年12月开工的连接阿穆尔州布拉戈维申斯克市和我国黑河市公路的过境大桥项目被纳入远东发展计划,已于2016年12月24日正式开工,于2019年10月竣工。中国交通建设股份有限公司参加建设的“滨海1号”和“滨海2号”交通走廊,把黑龙江、吉林与滨海边区海港连接起来。中国运往滨海的货物可以缩短6倍时间。中国应协助俄方加大交通基础设施的关键通道和重点工程的建设,推动口岸基础设施建设、港口合作建设,提升道路通达水平。总之,中国在高铁、修路、筑桥等领域的领先技术在远东大有用武之地。

(三)两国的良好关系为战略融合提供了可行性和必要性

中俄全面战略协作伙伴关系持续向好发展是战略融合的坚实基础。目前,中俄关系是历史上最好时期,政治和战略互信程度高;各层级各领域合作机制健全;民意基础坚实;在重大国际事务中相互配合。中俄同属欧亚大陆板块,致力于促进欧亚大陆发展。俄罗斯是最早表示支持并参与“一带一路”建设的国家之一。中俄两国正在积极推进“一带一路”倡议同欧亚经济联盟对接合作,跨境经济带的建设可以成为对接的重要组成部分。

同时,中俄跨境经济带也是提升中俄战略协作伙伴关系的新平台。中国已连续多年保持俄远东地区第一大贸易伙伴和第一大外资来源国。投资涵盖农业、旅游、林业、商贸等诸多领域,总额约40亿美元。两国正在打造陆海联运国际交通走廊,包括“滨海1号”、“滨海2号”,跨黑龙江公路、铁路大桥等基础设施建设。中国与远东地区已建立25对友好省州和城市关系,占中俄友好省州和城市数目的近1/5。2018年,仅滨海边疆区就接待了中国游客42万人次。很显然,两国加强毗邻地区的经济合作是未来提升中俄整体合作水平的重要力量,是促进中俄关系不断深化的领跑者。

中俄深化合作没有止境。2018年中俄双边贸易额历史性突破了1000亿美元。随着两国合作的力度不断加大,合作空间也将逐步拓展。中方已设立了首期100亿元、总规模1000亿元人民币的中俄地区合作发展投资基金,希望同俄方一道打造中俄地区合作的重要平台。作为近北极国家,北极地区的能源资源开发、北极航道的利用以及北极地区的保护,对我国的未来发展具有战略意义。中国参与远东开发,进而深入俄北极地区合作,不仅能够满足中国日益增长的能源资源需求,而且可以提前在北极地区布局,为今后利用北极航道、参与北极开发保护打下基础。

(四)国际形势为战略融合增加了紧迫性

当前世界经济发展放缓,逆全球化、贸易保护主义抬头,给中俄两国经济发展带来了挑战,对于方兴未艾的俄罗斯远东开发挑战尤其严峻。远东自然条件薄弱,基础设施缺乏,生活条件落后,对外来人口、劳动力的吸引力不够,更遑论高端专业、管理人才。俄罗斯经济状况恶化,为远东开发蒙上阴影。俄罗斯2015年GDP下降3.7%,2016年上半年虽有好转,但仍处于负增长。在联邦财政收入下降的情况下,其计划投向远东的资金大幅缩水。2016年远东和后贝加尔地区经济发展纲要中的联邦资金被削减了一半多,2017年也是如此。从原计划2025年前每年投入468.52亿卢布,削减到179亿卢布。2018年和2019年分别是179亿和205亿卢布。由于资金不到位,原国家层面的基础项目或暂停或放缓,政策执行效果大打折扣。世界经济增速放缓致使能源资源需求不足、油价持续低迷,以及欧美制裁,对俄罗斯利用外资和引进技术都有很大负面影响。在此情况下,与中国合作,是俄罗斯的首选,而且俄罗斯迫切需要中国的资金、市场、技术和人才。

三、“一带一路”倡议与远东开发战略融合的制约因素

两国在远东的合作取得了重大进展,一批能源资源开发、交通基础设施建设项目正在有序进行,有的已经完工,但从战略融合的层面看还有一些制约因素。

(一)两国毗邻地区同质化现象明显

远东与东北都是资源富集地区,以资源输出为支柱产业,经济结构比较单一;人口危机突出,生育率下降,常住人口负增长,人口外流严重,人口结构不合理,老龄化凸显;社会经济发展水平较低,缺乏经济活力,在本国经济中都处于劣势;未来发展同样面临缺乏资金、技术、人才和先进的管理经验的问题。两地同质化现象致使战略融合后劲不足。

(二)面临其他参与远东开发国家的竞争

俄罗斯远东开发战略实施以来,吸引了数十国家的企业参与,日本、韩国、印度等是主要的参与者。俄罗斯与日本是东北亚两个重要国家,隔海相望。由于历史上的恩怨和领土问题,两国一直未签署和平条约。俄日在远东地区的合作始于苏联时期,但囿于领土争端、分属两大阵营的掣肘,双方经贸关系进展不大。但日益紧张的世界能源形势迫使日本放弃了既定原则,开始重新审视在俄罗斯远东地区的投资机会。安倍晋三2012年担任首相后,提出了对俄“新思维”,在就近获取能源资源的同时,为领土谈判铺路。而俄罗斯恰好在此时推出远东开发战略,急需日本资金、技术。双方一拍即合,两国关系变暖。日本现在已成为俄远东地区最大的投资国之一,日俄贸易猛增。日本除参与萨哈林油气开发项目外,不断拓宽投资领域,包括通讯、汽车制造,特别是加强了温室种植、旅游业和医疗等民生领域的投资合作。韩国对远东开发兴趣日益强烈,韩国总统提出了新北方政策,旨在发展与俄远东的合作。韩国为此成立了直属总统的北方经济合作委员会,负责强化韩国与东北亚和欧亚地区国家的合作。韩国是俄罗斯石油和天然气的最大进口国之一。印度是参与远东开发的后来者。印度总理莫迪高调出席2019 年东方经济论坛,签署20多项协议,拟向远东能源资源等领域投资50亿美元,并提出印俄日合作建议。从各国在远东合作内容看,重点大多集中在能源资源方面,与中俄战略融合重要内容重合。多国的介入提高了俄方筹码,增加了中方参与远东开发的竞争压力。

(三)“中国威胁论”依然存在

由于地缘关系及历史原因,“中国威胁论”在俄罗斯时常沉渣泛起,在中俄关系不断提升、深化远东合作的背景下,因有媒体恶意炒作,仍有一定市场。俄罗斯战略层面加强与中国关系,但在远东开发层面既要依靠中国,又怕形成对中国的依赖,担心远东“中国化”。一些右翼人士把中国参与远东开发视为“经济和人口扩张”。这些政治和社会心理障碍对战略融合具有负面影响。

四、“一带一路”倡议与远东开发战略融合的路径

(一)积极参与远东超前发展区建设,打造新经济带支点

“超前发展区”建设是远东开发的抓手。远东地区地广人稀,基础设施落后,社会经济发展水平低。若仍沿用俄罗斯独立之初的老方法发展远东,将有限的联邦财政收入,通过拨款的方式分配给各联邦主体,事实证明,收效甚微。建设“超前发展区”,是政策落地的着力点,一方面可以集中人、财、物,使有限的资源效益最大化;另一方面,通过规划,按区域形成开发区网络,在远东打造经济带,产生带动效应。通过建立“超前发展区”,调整产业结构,让远东自成体系,自己造血,激活原有的工业基础,打造超前发展模式。目前,“超前发展区”框架已具雏形。远东各联邦主体共提出400多个项目清单,安排了400多处发展区专用地块,每个地块都在几百公顷,有的上千公顷。联邦政府专门委员会结合实际条件和资金状况,陆续确认了一批优先建设的发展区。值得关注的是,在优先建设的20个“超发区”中有11个分布在中俄边境附近。为此,我国应凭借资金、技术、产能等优势,集中力量参与“超发区”,特别是沿中国边境的“超发区”建设,实现以点带面,从线到片,逐步形成区域大合作。今后,我国在远东投资中,应考虑与我东北地区、东部地区的发展相衔接,在项目选择上相配套。

(二)重塑我国东北地区角色定位,扩大融合空间,丰富融合内容

中国东北地区的黑龙江、吉林和辽宁三省,是一个“老工业基地”,以重工业、农业为主。东北地区具有工业基础好、科研能力强、区位优势突出的优势,有面向东北亚和俄罗斯开放的条件。然而20世纪末,东北地区经济出现颓势。为此,国家提出了东北地区老工业基地振兴战略。2003年10月,中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,提出了振兴东北战略的任务和措施。2017年3月,国务院办公厅发布了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》,要求辽宁省、吉林省和黑龙江省分别与江苏省、浙江省和广东省对接;沈阳市、大连市、长春市和哈尔滨市分别与北京市、上海市、天津市和深圳市建立对口合作关系。该方案的出台为提升“振兴东北”战略提供了契机。东北地区首先要在思想观念上转变,站在“一带一路”倡议的高度,重新审视区域定位,发挥区位优势,“外引内联”,落实好《中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》,融入中俄经济带,并以此为出发点,深化体制机制改革,解决实体经济发展中面临的问题。在参与远东开发中,东北应改善营商环境,密切人文交流合作,强化交通联通,增强直接出口产品的能力,同时也充分考虑东部地区转型升级和开拓发展新空间的需要,使东北地区成为新经济带的中枢。

(三)东部沿海发达地区转型“北上”,提升融合层次,补充融合后劲

我国东部地区优势主要是各种专业、管理人才集中;资金市场规模大;科技成果聚集。东部沿海地带今后要向高、精、尖方向发展,大力开拓新兴产业,发展知识技术密集型产业和高端服务业,向外输送高级技术和管理人才,传送新技术、输出资本。在参与远东开发、协助东北振兴过程中,东部地区要加强高新技术领域的合作,大力开展金融服务、输出创新机制,在获得能源资源、产品输出通道、人才、资金、技术出口以及市场空间的同时,为远东、东北发展带来动力,成为跨境经济带的“引擎”。

(四)推动多边机制发展,促进东北亚区域一体化

东北亚区域是指亚洲东北部的国家和地区,包括中国东北和俄远东地区、日本、朝鲜、韩国及蒙古。该区域是对世界经济全球化具有重要影响的地区。毗邻的地理位置、相近的文化传承、悠久的历史联系是地区合作的深层基础。但由于历史的、政治的诸多因素,这一地区经济一体化进程仍处于初级阶段。东北亚各国,能源资源欠缺,与远东互补性强。从中、日、韩等国积极参加东方经济论坛可以看出,域内各国对参与远东开发具有强烈意愿。远东地区的开发客观上可以成为东北亚区域合作的巨大平台,具有强大吸附效应,各国资金、技术、劳动力不断涌入,共同开发远东地区资源,不仅会促进远东地区自身发展,也会为东北亚经济合作提供动力,使远东成为俄罗斯与东北亚各国合作的“经济带”。东北亚区域内的双边、多边合作依托于互联互通的交通网络,不仅可以带动经济走廊的形成,而且还会降低域内商品的物流成本,促进东北亚区域经济共同繁荣。随着东北亚区域经济合作的发展,各国间相互接触与了解的增多,加之各国逐渐把发展经济放在首位,一定程度上会促进互补性、多层次的经济合作,合作的加强不排除催生多边机制的建立。习近平主席在2018年东方经济论坛提出:增进互信,维护地区和平安宁;深化合作,实现各国互利共赢;互学互鉴,巩固人民传统友谊;着眼长远,实现综合协调发展。这四点主张为开创东北亚地区美好未来描绘了清晰可行的路线图,得到各方响应。中国应充分利用在远东的先发优势,因势利导,在重大项目、贸易便利化、资金融通、科技创新等方面推动多边合作,在“一带一路”框架内促进多边机制的形成,共同构建地区命运共同体。多边合作既可以推动远东开发进程,助力东北亚共同繁荣,又因合作主体的多元化,可以消弭“中国威胁论”的残余影响,有利于两国战略对接。


(杨莉是中国国际问题研究院欧亚研究所副研究员,原文载《国际贸易》2019年第12期,参考文献略)

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