美俄关系的现状、特征及趋势分析

国际研究参考 | 作者: 李莹莹 | 时间: 2020-01-17 | 责编:
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内容提要特朗普上任后,美俄关系延续了乌克兰危机以来持续恶化的态势。双方在制裁与反制裁、北约与俄罗斯的军事对峙、核威慑与战略平衡以及国际热点等问题上陷入了反复博弈中。在新的历史形势下,美俄关系呈现出与以往不同的新特征,主要表现为:双方博弈范围不断扩大,除在反恐、叙利亚停火问题等方面开展有限合作外,几乎没有就任何关切领域达成战略妥协;博弈的地域也从传统的独联体和中东欧地区向中东、拉美、北极等地区拓展;双边关系被美内政裹挟,“通俄门”调查虽已结束,美国内反俄情绪并未平息。从国际环境、美俄国内现状及两国领导人三个层面来看,美俄关系未来一段时间难以出现实质性改善,但也不会陷入大规模冲突。如若特朗普2020年连任,双方可能会从一些“低政治”议题开始恢复合作。

关键词美俄关系 现状 特征 趋势

 

特朗普执政近三年来,美俄关系的走势基本明晰。他在执政初期毫不掩饰对普京在内的政治强人的欣赏,承诺调整和削减美国在全球的义务等,使得俄罗斯国内精英普遍对改善美俄关系抱有期待。然而,随着美国对俄新制裁措施相继出台,这种期待很快遭到了幻灭。2017年7月,俄罗斯外交部公布首批反制措施,驱逐美国外交官,查封部分美外交机构在俄房产,作为对奥巴马离任前欠下的“外交账”的清算。自此,美俄双方展开了制裁战、媒体战、由间谍中毒案引发的外交战,同时在地缘政治和战略平衡等问题上的斗争也日趋白热化。2019年上半年以来,美俄高层互动频频,双方针对诸多当前重大热点问题交换意见。尽管没有达成任何成果,但引发了不少关于美俄关系回暖的讨论。把握当前美俄关系的现状与特点,有助于我们预判其下一步的走势,运筹好中美俄三角关系大局。

一、 美俄关系的现状

当前美俄关系处于冷战结束以来的最低点。特朗普上任后与普京在多边场合实现了三次非正式会晤,但未能改变两国关系持续恶化的态势。双方在俄罗斯干预美总统大选、乌克兰等问题上旧矛盾未解,又在伊核、中导、委内瑞拉等问题上累积了不少新矛盾。

第一,经济制裁与反制裁问题。克里米亚入俄后,奥巴马政府推出了多轮对俄制裁。特朗普上任后不仅没有取消这些制裁,反而持续追加对俄制裁,而且制裁范围越来越广,波及人数越来越多。其中影响最大的是2017年7月美国参众两院均以2/3人数高票通过的《以制裁应对美国国敌人法案》(CAATSA)。该法案对俄罗斯能源、金融、军工等领域的制裁甚为严苛,而且规定总统在放松或解除对俄制裁前需经国会审议。2018年3月15日,赶在俄罗斯总统选举前,美国以干涉美大选为由宣布制裁5家俄罗斯实体和19名个人。4月6日,美国宣布对7名俄罗斯商业寡头及其拥有控制的12家企业、17名俄罗斯高级官员实施制裁。此次制裁对象多为普京圈子中的核心成员,被认为是特朗普上任以来对俄罗斯实施的最严厉制裁。8月,美国以俄罗斯前特工斯克里帕尔中毒事件为由再次加码对俄制裁,包括禁止向俄罗斯出口一切设计国家安全的敏感商品和技术等。12月20日,美国将15名俄罗斯情报总局人员列入制裁名单。2019年3月6日,特朗普签署命令,将因乌克兰问题对俄罗斯实施的制裁再延长一年。11日,美国财政部宣布对莫斯科的一家委内瑞拉和俄罗斯合资银行进行制裁。5月21日,美国宣布将3家与防空系统相关的俄罗斯实体纳入制裁名单。8月3日,美国宣布因中毒案将对俄罗斯实施第二轮制裁,包括禁止美国银行在一级市场购买不以卢布计价的俄罗斯国债等。

针对美国不断追加的新制裁,俄罗斯当局予以强烈谴责,并出台了相应的反制措施。2018年6月4日,普京签署《关于影响(反制)美国国和其他国家不友好行为的措施》法案,授权政府在总统许可下使用终止或暂停国际合作、禁止或限制产品、原料进出口,禁止或限制不友好机构参与俄政府采购项目和国有资产私有化进程等手段反制不友好国家。7月20日,俄总理梅德韦杰夫签署法令,批准财政部成立反制对俄制裁措施司。此外,俄罗斯不断减持美国国债,并加强与伊朗、古巴等同样遭受美国制裁国家的合作。

第二,北约与俄罗斯的军事对峙问题。特朗普在竞选期间提出“北约过时论”,在入住白宫后多次怒怼北约盟友,甚至不惜以退出北约威胁盟友分摊更多防务费用。表面上看他的做法是在弱化北约角色,事实上却促使北约加速转型,继续强化存在。两年多来,通过上届政府提出的“欧洲威胁倡议”,特朗普政府在欧洲的军事资源投入增加了40%。 2017年6月,北约接纳黑山为第29个成员国,实现8年来首次东扩。2018年6月,北约公布 “4个30”倡议,要求成员国在2020年前组建30个陆地作战营、30个空中部队和30艘能够在30天内部署的作战舰艇,以应对俄罗斯地面部队威胁。与此同时,北约频繁抵近俄罗斯西部和西南部边境举行大规模军演。2018年10月25日至11月7日,北约29个成员国和伙伴国瑞典、芬兰在挪威举行“三叉戟接点2018”联合军演,参演兵力达近5万人,是冷战结束以来北约举行的最大规模军演。2019年3月以来,北约在瑞典、罗马尼亚、北极、波罗的海及黑海海域先后举行了“北风2019”“海上盾牌-2019”“挑战北极2019”“波罗的海行动-2019”“海上风2019”等多场大型海上联合军事演习,全方位、多角度对俄罗斯施加军事压力。

针对北约的战略遏制行为,俄罗斯当局采取了多重措施予以回应。一是有针对性地调整军事编制,不断完善西部南部方向的军事部署2019年2月,俄防长绍伊古表示,俄罗斯西部军区年内将在波罗的海舰队组建一个坦克团和一个岸防导弹营,在第20军内组建两个团。南部军区将组建一个导弹旅、一个“舞会”岸防导弹营和一个动员部署保障中心等。二是积极回应北约频繁的军演活动,包括黑海舰队发射“口径”导弹进行射击演练,波罗的海舰队派出战机、舰艇正面应对,通过海上军事演习和空中拦截等。三是集中力量研发高精尖武器,出动陆海空部队进行大规模战略核力量演习,打压北约的气焰。2019年4月,俄方表示,俄罗斯与北约在军事和民事领域的合作已经完全停止。此后由于双方在波罗的海上空发生多次战机逼近事件,俄罗斯与北约高层再次恢复了沟通。

第三,核威慑与战略平衡问题。特朗普上任以来,美俄在军控问题上的分歧加剧。特朗普政府一方面要求强化和扩大美国的核武库,一方面继续加快在东欧等地部署反导系统,同时推进战略进攻和战略防御力量建设,以谋求建立绝对核力量优势。在战略进攻力量方面,2018年2月,美国发布《核态势报告》,突出强调来自中俄两国的核威胁,提出美国应采取三个步骤:一是确保当前核武器系统的可信威慑能力。二是在2025年之间实现对“三位一体”战略核力量的现代化升级。三是发展“低当量核武器”并进行前沿部署,确保潜在对手难以从有限核危机中获利。 2017年以来,特朗普政府多次威胁退出《中导条约》。2019年2月,美国正式宣布暂停履行《中导条约》并启动180天的退出程序。8月18日,也即条约失效后半个月,美国便宣布试射条约所禁止的陆基中程导弹。在战略防御力量方面,2019年1月,美国公布新版《导弹防御评估报告》,明确提出进一步发展针对中俄罗斯高超音速武器的防御能力,部署太空反导探测系,发展无人机部署的高功率激光反导系统,针对各种弹道导弹、巡航导弹和高超音速武器的全面反导系统,乃至发展助推段拦截能力等。这些措施将强化中俄对自己核威慑可靠性的担忧,激化大国核军备竞赛的风险。

俄罗斯当前的重点是发展“三位一体”战略核力量,特别是发展具有突破美国反导系统能力的新型战略武器,维持与美国的非对称战略平衡。2018年3月,普京在发表国情咨文时大篇幅展示了俄罗斯研发的一系列最新战略武器,包括“萨尔马特”导弹系统、新型核动力巡航导弹、无人机潜航器、“匕首空射型高超声速导弹“佩列斯韦特”车载式激光武器、“先锋队”高超音速滑翔器等。他表示俄罗斯或其盟国无论受到何种当量的和打击,都将立即用核武器还击。截至2018年底,俄罗斯“三位一体”核武器现代化水平达到82%。2019年2月,俄罗斯紧随美国宣布暂停履行《中导条约》,并于8月正式退出。俄外长拉夫罗夫表示,若美国部署条约所禁导弹,俄罗斯将以“对等措施”回应。

第四,在国际热点上的分歧问题。在乌克兰问题上,美国从2017年末开始向乌克兰提供“标枪”反坦克导弹等致命性武器,使美俄在乌东冲突问题上更加对立。2018年7月25日,美国国务院发布《克里米亚宣言》,重申美国拒不承认克里米亚是俄罗斯的一部分,指责俄罗斯的行为将把自己孤立在国际社会之外”。8月2日,美国参议院通过2019财年国防预算案,规定向乌克兰拨款2.5亿美元,以强化乌克兰的防务能力。11月25日,俄罗斯与乌克兰在刻赤海峡发生冲突,随后特朗普宣布取消与普京在阿根廷二十国集团峰会上的会晤安排。2019年3月,美继续延长对俄制裁,美俄在乌克兰问题上角逐仍在持续。在伊朗问题上,美国单方面退出伊核协议,不断升级对伊制裁,希望通过极限施压迫使伊朗接受谈判达成新协议。俄罗斯支持现有伊核协议,反对美国任何试图推翻伊朗政权的企图。在叙利亚问题上,美俄于2018年上半年一度接近发生武装冲突。虽然特朗普宣布从叙利亚撤军,但双方在叙利亚政治过渡、伊朗在叙驻军等问题上仍存在较大分歧。在委内瑞拉问题上,美国坚持要求现任总统马杜罗下台,敦促俄罗斯停止对马杜罗政权的军事支持。俄罗斯反对美干涉委内瑞拉内政,并派出约100名俄军士兵和大批军用物资对委进行支援。2019年3月,美俄代表在罗马就如何化解委内瑞拉危机进行磋商,但双方立场截然相反,最终不欢而散。

二、 当前美俄关系的新特征

当前美俄关系延续了冷战结束以来的基本态势,即对抗与合作并存,但“总体看对抗远多于合作,且对抗具有战略性、长期性和总体性特点,而合作大多局限在策略性、临时性和局部性层面”。受国际形势变化、美俄内政外交走向和特朗普个人风格等因素影响,美俄关系呈现出若干前所未有的新特征。

首先,与以往相比,此轮美俄关系恶化几乎是全方位的,是乌克兰危机后双方博弈持续升级的结果。苏联解体后,美苏双方在军事政治、社会制度、意识形态等领域的全面对抗宣告终结。时任总统老布什提出“超越遏制”战略,试图在新的历史条件下重构美俄关系。叶利钦在执政初期奉行“一边倒”的政策,倡导全面融入大西洋体系。在两国领导人的努力下,双方关系快速升温,在核裁军和军控领域取得了丰硕成果。双方在两年时间内分别签署了《第一阶段削减战略武器条约》(START I)和《第二阶段削减战略武器条约》(START II),并妥善解决了苏联核武器的继承问题。从克林顿执政时期开始,美俄在战略目标、根本利益和价值观等方面的分歧逐渐明显,但双方基本都能利用暂时的、局部的共同利益达成妥协,以此缓解长期的、全局的战略分歧。

克林顿执政后,美俄之间短暂的蜜月期很快便宣告结束,美国以经济援助推动俄国内政治变革的努力遭受挫折, 北约东扩进一步破坏了双方的战略互信。为缓解俄罗斯的忧虑,北约与俄罗斯建立了“和平伙伴关系计划”。克林顿还邀请俄罗斯加入了七国集团。布什上台后奉行单边主义外交政策,在执政初期就与俄在间谍案和车臣问题上陷入矛盾。此后,双方在反导问题、北约东扩和俄罗斯及前苏联国家的民主化等问题上的分歧也不断加剧。9·11事件的突然发生推动了美对俄政策的暂时调整。为争取俄的支持,布什政府宣布接受俄罗斯将车臣列入反恐战争范围、不将俄国内改革作为对俄政策重点等主张。俄罗斯也投桃报李,在反恐战争上对美予以实质性协助,包括交换情报、向美战机开放天空、允许美在前苏联国家驻军等。奥巴马上台之时正值美国遭遇金融危机,希望通过接触和对话与俄罗斯共同处理相关国际事务。美国“以在独联体内部暂停推进民主化、北约东扩及东欧反导系统部署计划,换取俄罗斯参与制裁伊朗和达成削减战略核武器条约”,双边关系由此得以“重启”。从奥巴马第二任期开始,美俄关系逐渐走向下坡路。双方在俄人权状况、叙利亚和反导等问题上的矛盾再次浮现。2014年乌克兰危机爆发,彻底终结了美俄关系“重启”进程。

特朗普执政以来,美俄两国的合作空间全面收窄,双方不仅没能弥合长期的战略分歧,在短期局部利益上也难以找到共同利益点。除了在反恐、叙利亚停火等问题上开展有限合作外,双方几乎没有就任何关切领域达成战略妥协。他就任之时美俄关系正处于乌克兰危机以来的低谷,双方在地缘政治、战略稳定和国际热点问题上的对抗呈现不断上升的态势。与前届政府相比,特朗普政府正式出台新版《国家安全战略报告》和《国防战略报告》等官方政策文件,明确将俄罗斯定义为美国的主要竞争对手,还持续追加对俄制裁、驱逐俄外交官、向乌克兰提供致命武器等。当前美俄对抗的态势严重侵蚀了两国合作的基础,双边关系裂痕危及战略稳定领域。2019年,美俄双方相继宣布正式退出《中导条约》。美退出中导的主要目的是为开发新武器“松绑”,维护自身在核领域的绝对优势地位。俄罗斯则致力于发展非对称力量,实现与美的战略平衡。双方针锋相对,给地区及国际局势增添了新的不稳定因素。军控向来是美俄关系的晴雨表。中导失效后,美俄之间仅存的军控协议——《新削减战略武器条约》续约前景也不容乐观。此外,伊核危机和委内瑞拉危机为美俄双方开辟了新的博弈场,进一步加剧了双方关系的复杂性。伊朗核问题始终是冷战结束后美俄角逐的焦点。自1991年俄伊恢复核合作后,美国一直通过威胁利诱等方式要求俄罗斯停止与伊朗进行核能合作及核技术转让。2018年5月,特朗普政府宣布退出伊核协议,并逐步恢复协议签署前对伊朗实施的制裁。俄罗斯强烈谴责美做法,一方面加强与其他协议签署方的协调,挽救“核协议”,一方面继续与伊朗强化核领域的合作。2019年初,委内瑞拉爆发社会政治危机,俄罗斯直接派遣战机和军事专家进行援助。此后,美俄双方就委局势展开反复拉锯。近几个月来,委局势进入相对平静期,美俄博弈仍在持续。

其次,当前美俄之间的博弈突破了传统的独联体和中东欧地区,呈现出向中东、拉美、北极等地区不断拓展的态势。冷战结束后,美国秉持胜利者的姿态,将“后帝国化”作为对俄战略的重要目标之一。美国一方面持续推动北约东扩,不断挤压俄的战略空间。通过四次扩员,北约吸收了波罗的海三国、中东欧以及巴尔干半岛主要国家,在这些地区建立起以北约为主导的安全秩序。另一方面,美国借“颜色革命”、“民主援助”等手段推动前苏联国家的“民主化进程”和对俄的“离心倾向”。对此,俄罗斯针锋相对予以回应,一是强化对独联体国家的控制和实际影响,主导成立欧亚经济联盟;二是与伊朗、朝鲜等美国的敌对国家发展关系,增加对抗美国的筹码;三是加强与中国、印度等新兴经济体的合作,提升对美外交的分量。双方在独联体和中东欧国家互有攻守,总体上看美国占据上风。奥巴马第二任期期间,美国由于内外问题缠身更多地把欧盟推向前面,力图在北约暂时无法扩大的情况下,利用欧盟扩大对前苏联国家的影响力。2013年11月,欧盟准备在“东部伙伴关系”维尔纽斯峰会上乌克兰签署“联系国协定”。在俄软硬兼施下,乌克兰当局于峰会前一周暂停签署协定的准备工作。12月,乌全国爆发大规模示威游行活动,由此将美俄双方的地缘角逐推向了高潮。乌克兰危机标志着美俄在中东欧地区对抗格局的正式形成。此后,由于明斯克协议未能得到有效履行,美俄在乌克兰问题上一直处于僵持状态。特朗普上任近三年以来,美对前苏联国家的政策逐步成型,美俄角逐并没有出现减弱的迹象。在独联体地区,美国继续利用“C5+1”机制发展和巩固伙伴关系,并将重点合作国从哈萨克斯坦转向乌兹别克斯坦,通过国际货币基金组织等渠道对乌进行全方位改造;强化安全合作,按照北约标准帮助中亚国家更新武器装备;加强对中亚国家的人道主义援助,深化双方在教育、医疗等领域的合作。俄罗斯以“大欧亚伙伴关系”为依托,以欧亚经济联盟为抓手,继续加快整合欧亚国家。对乌克兰,美加大军事援助力度,敦促俄从乌东部尽快撤军。俄则认为当前政策颇有成效,将其在顿巴斯地区的驻军作为迫使乌克兰在政治上妥协的筹码。双方各持己见,短时间内难以打破僵局。

当前美俄两国的外交战略都处于长期转变过程中。特朗普政府延续了奥巴马当政时期在全球收缩的战略,并且在“美国优先”的旗帜下走得更远。他的主要策略是在美国实力相对下降的态势下,让盟友分担更多的责任,巧妙利用各种资源实现“霸权护持”。从俄罗斯方面看,近年来普京在国内政局稳定和国力恢复的背景下采取进取性的外交战略。俄罗斯一方面制造、散布虚假新闻,干预美国和欧洲国家的选举,一方面通过军事、能源合作等在全球范围内拓展朋友圈。这些做法归根结底是为了打破美国的霸主地位,加速推进世界多极化进程,创造有利于自身的国际环境。在此影响下,美俄博弈的地域范围也不断扩张,逐渐延伸到了中东、拉美、北极等地区。

在中东地区,美俄博弈呈现“美进俄退”的发展态势。特朗普政府采取整体超脱、局部退缩战略,试图通过组建“中东战略联盟”、扩大军售提高盟友防务能力等,以背后掌舵的方式维持在中东的存在和影响。他拉拢以色列、沙特等传统盟友,将火力对准伊朗,以遏制其地区野心。为迫使伊朗屈服和让步,特朗普政府采取了军事恫吓、经济制裁、国际孤立等一系列强硬措施。俄罗斯抓住机遇,政治上一方面巩固当前在叙利亚取得的军事成果,通过“阿斯塔纳会谈”和“索契会谈”主导推动叙利亚政治和解进程,一方面加强与地区国家的政治往来;安全上扩大在叙利亚、埃及和利比亚等国的军事存在,打破美国在地区事务上的垄断地位;经济上通过与沙特、卡塔尔、阿曼、科威特等国的油气合作,扩大在中东的经济利益。针对特朗普政府对伊政策,俄罗斯多次严正谴责,同时不断加强与伊朗的军事合作。7月,俄罗斯外交部公布《波斯湾地区安全构想》,意图通过伊朗南下,直达海湾地区,以拓展自身的战略空间。在拉美地区,美俄加紧“跑马圈地”。美国继续加大“护盘”力度,一方面加大对古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜等左翼势力的打压力度,一方面强化对亲美或右翼执政国家的支持。2018年,美副总统彭斯、国务卿蓬佩奥、时任国防部长马蒂斯多次访问巴西、哥伦比亚、智利、阿根廷等右翼执政国家,对拉美地区的重视可见一斑。俄罗斯也不甘示弱,将拉美地区视为牵制美国的战略前沿,近年来通过军售、援助和投资等方式加大了与拉美国家合作。其中,委内瑞拉被俄视为“重返拉美”的战略支点。俄委双方保持着紧密的战略同盟关系,在军事、油气等领域长期开展合作。2018年12月,马杜罗访俄时,双方再次签署多项合作协议,委内瑞拉获得俄方60亿美元投资、60万吨粮食供应和武器维修保障支持。委内瑞拉危机发生后,俄罗斯在第一时间派出战机和专业人员予以支援。此外,俄不断加强与尼加拉瓜、玻利维亚和厄瓜多尔等国的合作,还逐步将影响力深入靠近美国海岸的加勒比地区。在北极地区,美俄在继续开展合作的同时争相加快军事部署。在北极地区的合作是美国和俄罗斯设法保持沟通的为数不多的领域之一。目前,双方除了开展联合巡逻外,也在北极理事会框架下进行合作。但这种表面形式的合作难掩双方相互对立的战略意图。近期,双方相继出台政策文件,加快北极地区的军事部署。2019年2月,普京签署命令,将俄联邦远东发展部更名为远东和北极发展部,并赋予后者制定俄联邦开发北极地带的国家政策、实施法律法规管理的职能。4月,在第五届“北极—对话区域”国际论坛上,普京表示将起草2035年前北极地区发展战略规划。当前,俄罗斯已启动北极“三叶草”军事基地,并部署多种“量身定制”新式武器装备。俄罗斯还对14个苏联时期的机场和6个主要军事基地进行整修并投入使用,对北冰洋海域的16个深水港进行现代化改造等,以加强对北极地区的控制。2019年6月,美国防部发布“新北极战略”,剑指中俄两国,建议与盟国进行通力合作,进一步提升军方在极地的军事行动能力。美国一方面利用盟国在基地开发和北极军事行动方面的丰富经验,打造适应极地环境的通信、情报和侦查系统,增加军事演习和军事部署,一方面加强域内对话,广泛参与多边机制,争夺规则制定权,企图主导北极秩序。

最后,当前美俄关系被美国内政治裹挟,“通俄门”调查加深了美国两党和主流民意的反俄情结。特朗普执政以来,美国的反俄情绪达到了前所未有的水平。美国传统反俄势力与“通俄门”事件在美国内激起的反俄浪潮实现了合流,造成美国朝野上下出现“逢俄必反”的局面。从传统方面来看,美国内的反俄保守势力一直没有退潮。冷战结束后,他们将俄罗斯看做是苏联的延续,主张继续对其进行遏制打压。其时,美国内存在两种不同的声音,一种主张奉行“弱俄”政策,趁俄罗斯国力还没有恢复,进一步从地缘上孤立或削弱它。这一派被称为“力量制衡派”(power balancers)。另一派主张塑造一个民主导向的俄罗斯,也即所谓的“政权变革派”(regime transformers)。美国决策者在“推行对俄政策时,往往并没有对这两种策略作截然区分,而是将这两种策略融合在一起,只是侧重点不同而已”。克林顿政府的对俄政策基本体现了“政权变革派”的立场,而小布什的对俄政策更多反映了“力量制衡派”的声音。从小布什执政后期开始,俄罗斯在政治上回归威权主义,经济上强化对国家资本的控制,外交上日渐活跃,美俄双方在国家利益和价值观上出现根本性的分歧。美国内不少精英认为这是美对俄政策失败的结果,要求制衡俄罗斯的同时继续对其进行改造。在此背景下,奥巴马政府对俄的“重启”政策没维持多久,就又以人权问题、乌克兰和叙利亚问题等开始对俄实施打压。乌克兰危机爆发后,美国内的反俄势力出现大幅回潮,而且随着俄罗斯干预美总统大选信息的披露达到了峰值。特朗普执政以来,双方在意识形态层面的碰撞有所减少,但美国重回“力量制衡派”的老路子,通过弱俄、遏俄巩固自身的霸主地位。

“通俄门”调查事实上涉及两个方面:一是俄罗斯是否通过黑客和其他手段干预了美总统大选;二是特朗普竞选团队是否曾经和俄罗斯“串通”,以及特朗普在政治反击的过程中是否妨碍了司法。在调查过程中,美国国会参众两院的情报委员会、司法委员会,众议院监督和政府改革委员会全面介入;自由派媒体“调查记者”连篇累牍报道特朗普及其团队的“通俄”嫌疑,大搞“舆论审判”;特别检察官穆勒“在19名律师和40名探员、情报分析专家、法务审计员的协助下,在不到两年时间里发出了2800张传票和500个搜查令、质询了500多个证人”。其中,特朗普的前竞选经理马纳福特、前私人律师科恩、前外交政策顾问帕帕多普洛斯、前国安事务助理弗林等人的“不当行为”均被曝光,有些还被起诉判刑。3月22日,穆勒向司法部长巴尔提交了长达400页的调查报告。报告证实俄罗斯政府“干预”了美总统选举,但没有确认特朗普竞选团队成员与俄政府密谋或协调其干涉选举的活动。如今,持续两年多的“通俄门”调查落下了帷幕,但调查导致美国两党和主流民意对俄罗斯的敌意持续加深,阻碍了特朗普缓和美俄关系的努力。

三、 美俄关系的趋势分析

从当前国际环境、美俄国内现状及两国领导人风格三个层面分析,美俄关系在未来一段时间不会出现实质性改善,但也不会陷入大规模冲突,双方可能会在某些方面实现有限缓和。

从国际环境来看,美俄关系未来走向取决于国际格局演变及两国相应的战略选择。近年来,国际权力格局呈现“东升西降”的基本态势,国际体系加速转型。一方面新兴经济体持续崛起,一方面美欧等国频发黑天鹅事件,民粹主义浪潮势不可挡。特朗普执政以来,提倡“美国优先”,频繁退群,背弃美国长期推行的自由国际主义战略。他的做法引发了不少美国建制派官员和学者的担忧,但事实证明他并不是重回孤立主义,而是通过在军事、贸易等领域重塑美国的领导地位,以更小的成本维护美国的霸权体系。当前俄罗斯与美国的实力存在较大差距。2018年,俄罗斯GDP总量仅为美国的8.04%,人均GDP约为美国的18%。军事上,美国2019财年国防预算开支为6861亿美元,而俄罗斯2019财年的国防预算开支削减至430亿美元,不到美国的7%。尽管如此,俄国内精英依然固守帝国思维,追求强国地位,希望通加强与新兴经济体的合作,加速世界多极化进程,同时在国际上不断给美国制造麻烦,加速美国霸权的衰落。

双方在战略目标方面针锋相对以外,在战略手段上也短兵相接,互不让步。特朗普虽奉行“非自由主义霸权”,淡化外交领域的意思形态色彩,但美国外交的惯性不易改变。他上任以来,北约东扩、加快部署反导、对乌克兰进行援助等措施并未停止,反而有不断强化的趋势。面对美国的战略围堵,俄罗斯在加强战略核力量建设的同时直接出击,干预美欧国家选举,介入全球热点问题,搅乱美国的节奏。目前,双方都在更新各自的核武库,发展先进的常规和网络武器。双方在制裁战、欧洲东部的对峙战以及全球热点问题上的博弈仍在持续。双方精英阶层也各自秉持大国心态,严重缺乏战略互信。这些因素表明,美俄关系在相当长一段时间内将继续陷入困境,难以出现实质性改善。

从美俄国内形势来看,美国两党在反俄问题上形成了共识,涉俄议题在美国当前的政治环境中已经‘毒化’。美国内精英人士普遍认为,俄罗斯应为美俄关系的恶化负责。在他们看来,近年来俄罗斯采取的一系列举措,包括“入侵”格鲁吉亚和乌克兰、“吞并”克里米亚、干预美国和部分欧洲国家的选举、违反《中导条约》、支持叙利亚阿萨德政权和委内瑞拉马杜罗政府,以及在他国领土上毒害俄前特工等破坏了二战以来确立的国际规则,是对美国主导的国际秩序的公然挑衅和蔑视。对此,美国应继续对俄罗斯进行惩戒,不能在乌克兰和克里米亚等问题上让步,也不能放松对俄的制裁。其中,美国国会在反俄问题上立场最为坚定。特朗普上任以来,美国国会不仅通过了数轮对俄罗斯制裁,制裁措施之严厉前所未有,还在酝酿多个新的对俄制裁法案。2018年2月,民主党参议员霍伦(Van Hollen)和共和党参议员卢比奥(Marco Rubio)向国会递交了一份新的法案(DETER Act),规定一旦美国情报总监确认俄罗斯干预大选,俄罗斯的主权债券、银行、情报机构和能源巨头的资产将受到全面封锁。2018年9月,特朗普签署了一项行政命令,大致采用了该法案的内容,列出了对未来干预美国选举的国家可能采取的制裁措施。2019年4月,霍伦和卢比奥提交更新后的法案,提出对可能干涉美国选举的国家实施更加严厉的制裁。考虑到美国当前的政治生态,任何缓和美俄关系的努力都面临巨大的掣肘因素。

俄罗斯不会对美国反俄、遏俄的做法逆来顺受,但也不希望俄美关系进一步恶化。2017年以来俄罗斯采取的一系列反制措施,包括驱逐美国外交官、禁止美使用部分在俄外交房产、将美国一些媒体列为“外国代理人”、出台反制裁法案、退出《中导条约》等可以看出,俄罗斯在涉及自己核心利益的问题上立场坚定,不容妥协。对于美国要求俄罗斯履行明斯克协议,从乌克兰东部撤军,归还克里米亚等要求,俄罗斯也不会同意。与此同时,在反恐、经济等“低政治”领域,俄罗斯乐意与美国开展合作。当前俄罗斯“面临自苏联解体以来最恶劣的外部环境,国家资源在很大程度上消耗在处理外部危机上,难以集中精力完成内部发展”。2018年3月,普京在发表国情咨文中表示,将提高人民的生活质量和福祉、推动经济现代化进程作为未来6年的工作重心。为完成上述目标,俄罗斯需要营造良好的外部环境。近年来,俄罗斯在国际上频繁出手,但每次都避免与美国发生正面冲撞。今后也会力求将俄美对抗限制在可控范围内,防止两国关系滑入大规模冲突。

从两国领导人层面来看,特朗普和普京推动美俄关系缓和的初心还在,美俄关系出现部分改善的可能性也依然存在。以往美俄领导人的个人风格在两国关系中发挥了举足轻重的作用。例如,小布什的单边主义,奥巴马“有道德的现实主义”等在美俄关系发展中留下了很深的印记。当前,美俄关系的发展状况很大程度上是特朗普所代表的“有原则的现实主义”与普京所代表的实用主义外交理念相互摩擦碰撞的结果。特朗普有意与俄罗斯改善关系,是与他提倡“美国优先”,要求盟友分担更多国际责任的做法一脉相承的。在他看来,与俄罗斯缓和关系,开展合作,能够帮助美国解决不少当前国际社会面临的严峻问题,降低美国开展行动的各类显性和隐性成本。在反恐、网络治理、叙利亚、委内瑞拉等问题上,美国都需要与俄罗斯的积极配合与协作。他个人也十分欣赏普京的强硬作风,希望能够带领人民重塑美国。因此,他上台后顶着国内的巨大压力,不顾“通俄”的嫌疑,促成了与普京的三次非正式会晤。只是受制于美国政治体制,每次会晤都以失败告终,并在美国内引发了更加强烈的反俄情绪。

普京在公共场合也多次对特朗普表示赞许,但同时他也非常清楚特朗普受到美国内多重因素掣肘,对美俄关系改善不抱太大希望。普京明确表示,俄罗斯问题已成为美国各方政治势力手中的一张牌从普京以往的作风来看,俄罗斯将继续一面在全球热点问题上出击,扰乱美国节奏,一面敞开谈判大门,谋求改善俄美关系,缓解俄罗斯面临的国际压力。“通俄门”调查结束后,特朗普重新将缓和美俄关系列入议程。对此,普京予以积极回应。2019年上半年以来,两国总统、外长和外事顾问分别进行了会见,商定促进双边经济合作,并继续就战略稳定、国际形势等问题进行对话。值得注意的是,美国2020年总统选举大幕已经拉开,涉俄议题在美国内处于高度敏感期。在此形势下期待美俄关系回暖是不切实际的。不过,如若特朗普继续连任,美俄双方还是很有希望从“低政治”领域开始恢复一定程度的合作。


(李莹莹是中国国际问题研究院欧亚研究所助理研究员,原文载《国际研究参考》2019年第10期)

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