双重旋涡中的英国外交

英国发展报告 | 作者: 崔洪建 | 时间: 2020-01-15 | 责编: 吴劭杰
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在脱欧前景不明和国际格局剧烈变动产生的双重不确定性下,2018/2019年的英国外交既要在政治变化中调校其方向、又要服务于脱欧进程、构建“新型英欧关系”,还要跻身于大国竞争,并在多边和地区事务中保持能见度。英国外交在脱欧进程中服务于其总体战略、经济和安全目标的任务加重,但在国内国际政治的双重旋涡中,其外交空间受限,投机性和冒险性上升。

一、调校外交目标

在2018年7月到2019年7月之间,英国保守党政府主掌外交事务的首相和外交大臣职位发生戏剧性变化:梅政府前外交大臣鲍里斯·约翰逊成为新任首相,而接替他担任外交大臣的杰里米·亨特则在党首之争中败北并被排除在新政府之外。英国外交在这一政治变化中如何调校并实现其目标、约翰逊政府是否继承“全球英国”这一梅政府的外交遗产,成为观察这一时期英国外交动向的起点。

(一)“软脱欧”路线体现英国外交连续性。亨特上任伊始即于2018年8月访美,并在美国和平研究所发表演讲,较为系统地阐述了英国官方对国际形势的总体看法和政策导向。[1]他在演讲中以如何“维护战后至今的民主政治经济秩序”为主题,罗列了蔑视国际规则(以俄罗斯“入侵格鲁吉亚、吞并克里米亚”、“毒杀前间谍”以及叙利亚政府使用化学武器为例)、东西方之间权力平衡的变化(其中以中国经济崛起和“不完全接受现有规则”为例)、西方民主制度遭遇挑战以及受伊斯兰极端主义煽动的恐怖主义等“四大威胁”,并提出三点应对主张,即“重建强有力的价值观联盟”、“从制度优势中重获经济动能以提升竞争力”以及“处理好来自西方内部的政治、经济和社会挑战”。亨特试图淡化脱欧对英国内政外交的影响,也避免对特朗普政府的外交政策进行直接评论,仍将英国定位于“西方核心国家”与“美国最亲密盟友”。在2019年新年致辞中,正处于脱欧进程关键阶段的特蕾莎·梅对英国外交一句带过,称2019年英国将“克服分歧与欧洲邻居建立新的牢固关系并将英国建设成全球性的贸易国家”。[2]自2018年11月提出脱欧协议后,特蕾莎·梅的主要精力集中在与议会的博弈上,在外交上鲜有系统论述且集中在如何维护英国贸易地位并坚持多边规则等方面。[3]

(二)“硬脱欧”目标强化英国外交的议题导向和功利性质。约翰逊政府上台后将“全球英国”的外交目标表述为塑造“富有进取心、外向型和真正全球化的英国,慷慨大度并与世界接轨”。[4]在向议会陈述其执政方针时,约翰逊以2050年为期,提出了在英国实现“居于新贸易协定网络中心、欧洲最繁荣经济”、“拥有最强大的交通和技术联通能力”、“引领世界实现零排放目标”、“提供最具活力的商业投资环境”等一系列远大目标,为此将采取如期脱欧、加速与其他经济体进行自贸谈判、调整移民政策等现实步骤。[5]因此,约翰逊政府的外长拉布在访美期间没有像其前任那样发表长篇大论,而是聚焦于英美贸易谈判等问题。[6]随着脱欧方向的变化,英国外交延续了“全球英国”的目标,但体现出更强烈的议题导向和功利性质。

二、应对脱欧与构建英欧“新型关系”

应对脱欧是英国的头等大事,在特蕾莎·梅政府提出打造“英欧关系新时代”后,服务于脱欧进程并在经济、安全领域与欧洲国家构建新关系,成为英国对欧外交的两项主要任务。

(一)服务于脱欧进程。在脱欧进程中,英国与欧盟关系正从原有成员国关系向正常外交关系渐变。除在脱欧问题上保持与欧盟及法、德等国沟通外,自2019年1月起,英国外交部联合国际贸易部等在其官方网站上连续发布欧盟国别“脱欧服务信息”,主要内容是在无协议脱欧的情况下,就英欧跨境贸易、人员往来、职业认证和数据保护等问题为英国公民提供服务。[7]约翰逊政府提出在2019年10月31日前如期脱欧目标后,英国政府网站开辟专栏,就业务与机构、个人与家庭如何应对脱欧等提供信息及外交服务。[8]

(二)建构英欧新型关系。除为脱欧提供应急服务外,英国对欧外交的主要工作一是加强与欧洲国家尤其是非欧盟经济体的联系,为应对脱欧可能带来的经济冲击做准备,二是以安全合作为主要手段,强化与欧洲各国的机制性联系。在英国与瑞士年贸易额已达300亿英镑的背景下,2018年10月亨特访问瑞士,这是英国外交大臣自1996年以来的首访。两国签订“英国退出欧盟和人员自由流动协议后临时过渡期劳动力市场准入协定”,并于2019年7月提交英国议会,其运筹脱欧后英瑞经贸关系的意图明显。[9]加强和拓展安全合作是英国构建新型英欧关系的主要手段。英国“伊丽莎白女王航母”编队将于2021年首次部署,在英国的外交努力下,荷兰于2018年10月宣布成为首个加入其航母编队任务的国家,网络反恐也成为两国安全合作的主要领域。[10]英国还于2019年3月与冰岛签署防务与安全合作备忘录,承诺加强在警务、反恐、海上搜救、危机管控和网络安全领域的协作。[11]英国还以安全合作为抓手进一步加强了与北欧国家和波兰等的关系。[12]

三、参与大国博弈

应对国际变局并参与大国博弈,是英国在脱欧背景下维护并体现其大国地位的主要手段。其主要表现是维持并加强英美关系、与俄罗斯既对抗又接触,在对华事务上则体现出政治安全干预与经贸合作相矛盾的趋势。

(一)对美需求上升、协调增强。由于脱欧方向的变化,特蕾莎·梅政府和约翰逊政府时期对美国的需求和投入有所不同。梅政府提出的脱欧协议草案立足于软脱欧、慢脱欧,其后期在陷入与议会的内斗后对美外交投入不多,但仍在倒台之前顶住民意压力帮助特朗普实现访英。梅在会见特朗普时不仅强调英美“特殊关系”,也未回避双方在外交观念、伊核协议和气候变化等问题上的分歧。[13]尽管实现了访英,但特朗普对梅的软脱欧路线及英美分歧不满,在访英前后对梅进行公开批评并向约翰逊示好。为避免受特朗普在英民众中名声不佳的拖累,准备参选保守党党魁的约翰逊未应邀与其会面。但在约翰逊政府寻求硬脱欧、快脱欧的背景下,美国在英国寻求贸易和投资替代中的重要作用凸显,英国对美外交需求增大,主要目的是尽快获得有关英美自贸谈判的政治承诺,以此来巩固国内民意支持并对欧盟施压。[14]为此约翰逊上任后即与特朗普通话,认为“脱欧为加强英美经济伙伴关系提供重大机遇”,并强调脱欧后英美“应立即展开自贸谈判”。[15]外交大臣拉布旋即访问美国、加拿大和墨西哥三国,除欲落实美方承诺外,还试图将自贸协定谈判范围扩展至被特朗普“改造”后的北美自贸区。[16]受英国国内政治及脱欧方向变化的影响,美国在英国外交中的权重上升,除加强经贸联系外,英国在太空军事化、中东问题上表现出跟进美国的态势。[17]

(二)对俄施压与接触并举。英国对俄罗斯除继续外交施压外也保持接触,展现出一定的灵活性。英国借“毒杀间谍事件”对俄保持压力,拉拢法、德、美、加于2018年9月发表联合声明,指责俄罗斯情报机构实施毒杀行为并声称各国将共同应对类似事件。英国借此显示西方团结,但也表明其无意、无力升级事态。[18]在“间谍事件”就此休止后,英国又借网络攻击问题继续对俄保持外交压力。[19]在施压同时,英国逐渐恢复与俄接触,特蕾莎·梅在日本参加G20峰会期间会晤普京总统,双方就维护伊核协议、乌克兰等问题进行对话。[20]

(三)对华采取双轨策略。出于寻求外部经贸合作以应对脱欧冲击的考虑,英国急于发展对华经贸关系。英国政府在开展“一带一路”倡议框架下合作、探讨中英自贸协定可行性等方面态度积极,但在南海、香港等涉及中国主权、安全利益的问题上则采取干涉立场。这种试图将政治与经贸事务切割的“双轨策略”,给中英关系带来复杂性和不确定性。

四、介入多边与地区事务

为落实“全球英国”目标,英国介入多边与地区事务的重点包括:在全球治理如气候变化领域试图发挥引领作用;以应对脱欧为目的在各地区推行经济外交和伙伴关系;在地区安全事务上加强与欧美协调并逐渐从在欧美间保持平衡向跟进美国变化。

(一)在气候变化领域保持能见度。2018年9月,梅政府以“成为世界低碳科技领导者”为目标,宣布对汽车零排放研发提供1.06亿英镑资助。2019年6月,梅政府向议会提交立法动议,为英国在2050年前实现零排放制定法律,以保持其“全球领先地位”,并要求其他国家跟进。[21]

(二)加强对非、亚和北美外交。继特蕾莎·梅于2018年8月访非后,英国政府于2019年1月向议会提交与非洲东部和南部国家建立“经济伙伴关系”的协定。[22]英国在亚洲的外交重点放在了日本和越南。在安倍于2019年1月访英期间,英日发表联合声明,提出将英国的“现代工业战略”与日本“社会5.0战略”对接,目标是建立“塑造21世纪的新型联盟”。[23]英日还就在脱欧后即刻进行自贸协定谈判达成共识。[24]2019年7月,英国与越南举行第七次战略对话,主要涉及脱欧后越方将与欧盟自贸协定及“全面伙伴关系及合作协定”转化适用于英方,以及在越南担任联合国安理会非常任理事国及东盟轮值主席期间加强合作等。[25]

(三)在中东及伊朗问题上逐渐转向。美国单方面退出伊核协议后,英国与法、德等其他缔约方基本保持一致立场,希望维持协议并采取行动应对美方的单边制裁。但在英国国内政局变化、美国加大对伊朗施压、伊朗方面采取重启核开发计划后,英国逐渐调整其对伊朗和中东政策:一方面加大对伊朗施压,就人权问题等实施制裁,[26]另一方面以伊方违反欧盟对叙利亚制裁为名,在直布罗陀海域扣押伊朗油轮,导致海湾局势一度紧绷。随后英国以“维护航行自由”为借口加入美国召集的“国际海洋安全行动”。[27]英国这种两面下注的做法试图将维持伊核协议与“解决伊朗问题”相区分,既在美欧分歧之间确立自身立场和利益,同时向美中东和伊朗政策靠拢并为其在海湾地区实现军事存在制造理由。


(崔洪建是中国国际问题研究院欧洲研究所所长、研究员,原文载《英国发展报告(2018-2019)》蓝皮书,社会科学文献出版社,2019年11月第一版)


[1] Foreign Secretary's speech at the United States Institute For Peace, 英国政府网站,21 August 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-at-the-united-states-institute-for-peace.

[2] PM: 2019 will start a new chapter for Britain,  31 December 2018. https://www.gov.uk/government/news/pm-2019-will-start-a-new-chapter-for-britain.

[3] 参见PM speech at the Bloomberg Global Business Forum: 26 September 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-the-bloomberg-global-business-forum-26-september-2018. PM statement at the G20 Summit: 29 June 2019, https://www.gov.uk/government/news/pm-statement-at-the-g20-summit-29-june-2019.

[4] Boris Johnson's first speech as Prime Minister: 24 July 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/boris-johnsons-first-speech-as-prime-minister-24-july-2019.

[5] PM statement on priorities for the government: 25 July 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-on-priorities-for-the-government-25-july-2019.

[6] Foreign Secretary crosses the Atlantic to expand post-Brexit opportunities for Global Britain, 6 August 2019. https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-crosses-the-atlantic-to-expand-post-brexit-opportunities-for-global-britain.

[7] 参见Germany: providing services after Brexit: Guidance for UK businesses on rules for trading in services with Germany if there's a no-deal Brexit等, 28 February 2019. https://www.gov.uk/guidance/germany-providing-services-after-eu-exit.

[8] Get ready for Brexit: The UK will leave the EU on 31 October 2019. Answer a few questions to find out how you or your business should prepare. https://www.gov.uk/brexit.

[9] UK/Switzerland: Agreement on Admission to the Labour Market for a Temporary Transitional Period following the withdrawal of the UK from the EU and the Free Movement of Persons Agreement [CS Switzerland No.6/2019], 18 July 2019. https://www.gov.uk/government/publications/ukswitzerland-agreement-on-admission-to-the-labour-market-for-a-temporary-transitional-period-following-the-withdrawal-of-the-uk-from-the-eu-and-the.

[10] Prime Minister hails new era of Dutch-UK security cooperation post-Brexit, 24 October 2018. https://www.gov.uk/government/news/prime-minister-hails-new-era-of-dutch-uk-security-cooperation-post-brexit.

[11] UK and Iceland sign agreement on defence and security cooperation, 26 March 2019. https://www.gov.uk/government/news/uk-and-iceland-sign-agreement-on-defence-and-security-cooperation.

[12] 特蕾莎·梅于2018年10月访问北欧理事会并发表讲话呼吁全方位合作,参见PM Nordic Council speech: 30 October 2018, 30 October 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-nordic-council-speech-30-october-2018. 英国与波兰于2018年12月举行第三次政府间磋商并发表联合公报,宣布两国建立“技术及增长伙伴关系”。UK-Poland intergovernmental consultations, 20 December 2018: joint communiqué, 20 December 2018. https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-between-the-prime-ministers-of-the-uk-and-poland.

[13] PM statement with US President: 4 June 2019, 4 June 2019. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-with-us-president-4-june-2019.

 

[14] 美国是英国最大的贸易伙伴国并对英保持顺差,英国是美国第七大贸易伙伴和第四大出口目的地。2018年双边货物及服务贸易总额达2619亿美元,美对英贸易逆差189亿美元。参见美国政府贸易代表办公室数据,https://ustr.gov/countries-regions/europe-middle-east/europe/united-kingdom. 英美互为最大投资伙伴,截止2018年,英国对美投资达5400亿美元,占美外资总额的15%。美国对英投资额7500亿美元,占美对欧投资总额的近四分之一,占美全球对外直接投资总额的12%强。英美贸易投资分别为两国创造超过125万和150万个工作机会。参见美国商会数据,https://www.uschamber.com/international/europe/us-uk-business-council/us-uk-trade-and-investment-ties.

[15] Readout of PM call with President Trump: 26 July 2019. 26 July 2019.

https://www.gov.uk/government/news/readout-of-pm-call-with-president-trump-26-july-2019.

[16] Foreign Secretary crosses the Atlantic to expand post-Brexit opportunities for Global Britain, 6 August 2019.

https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-crosses-the-atlantic-to-expand-post-brexit-opportunities-for-global-britain.

[17] 英国国防部于2019年7月宣布将加入美国领导的“奥林匹克卫士行动”(Operation Olympic Defender)并投入3000万英镑与美国合作在一年内完成发射一颗小型卫星演示器。 Defence Secretary outlines ambitious space programme, 18 July 2019. https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-outlines-ambitious-space-programme.

[18] Salisbury Attack: Joint Statement by Leaders of France, Germany, the United States, Canada and the United Kingdom,  6 September 2018. https://www.gov.uk/government/news/salisbury-attack-joint-statement-by-leaders-of-france-germany-the-united-states-canada-and-the-united-kingdom.

[19] UK exposes Russian cyber attacks,  4 October 2018. https://www.gov.uk/government/news/uk-exposes-russian-cyber-attacks.

[20] Readout of meeting between PM Theresa May and President Putin at the G20 Summit in Osaka, Japan. 28 June 2019. https://www.gov.uk/government/news/readout-of-meeting-between-pm-theresa-may-and-president-putin-at-the-g20-summit-in-osaka-japan

[21] PM unveils plans for UK to become world leader in low emission tech, 10 September 2018. https://www.gov.uk/government/news/pm-unveils-plans-for-uk-to-become-world-leader-in-low-emission-tech.

[22] Agreement establishing an Economic Partnership Agreement between the Eastern and Southern Africa States and the UK, 12 February 2019. https://www.gov.uk/government/publications/agreement-establishing-an-economic-partnership-agreement-between-the-eastern-and-southern-africa-states-and-the-uk-london-31-january-2019.

[23] UK-Japan Joint Statement: 10 January 2019 UK and Japan forge new alliance to shape 21st Century, 10 January 2019. https://www.gov.uk/government/news/uk-and-japan-forge-new-alliance-to-shape-21st-century.

[24] British foreign secretary: Japan trade talks on table post-Brexit, January 11, 2019. http://www.asahi.com/ajw/articles/AJ201901110052.html.

[25] Joint Communique on the 7th UK-Viet Nam Strategic Dialogue,  2 July 2019. https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-on-the-7th-uk-viet-nam-strategic-dialogue.

[26] UK sanctions on Iran relating to human rights, 31 January 2019. https://www.gov.uk/government/collections/uk-sanctions-on-iran-relating-to-human-rights.

[27] UK joins international maritime security mission in the Gulf, 5 August 2019. https://www.gov.uk/government/news/uk-joins-international-maritime-security-mission-in-the-gulf.

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