“冰上丝绸之路”多边合作:机遇、挑战与发展路径

太平洋学报 | 作者: 姜胤安 | 时间: 2019-09-09 | 责编: 吴劭杰
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【摘  要】“冰上丝绸之路”作为“一带一路”的重要组成部分,在当下双边框架内受到局限,有必要进一步发展多边合作。“冰上丝绸之路”沿途及周边国家政治、经济的需求,加之朝鲜半岛局势转圜,有可能为“冰上丝绸之路”多边合作创造良好机遇。与此同时,政治互信的欠缺、制度法律的冲突以及部分国家的敌视,使得多边合作荆棘密布。未来可以通过深化“一带一路”机制的参与,促进“冰上丝绸之路”与现有北极治理机制以及沿途国家战略对接,扩大域外国家参与度,以推动“冰上丝绸之路”建设进入多边合作的新阶段。

【关键词】“冰上丝绸之路”;“一带一路”;北极治理

 

2018年1月发布的《中国的北极政策》白皮书中正式提出共建“冰上丝绸之路”,[1]作为“一带一路”倡议的重要组成部分,“冰上丝绸之路”为北极治理提出了“中国方案”。现阶段对于“冰上丝绸之路”的建设研究主要以中俄双边共建为主,尚未进入多边合作。通过对“冰上丝绸之路”多边合作的研究,有助于拓展“冰上丝绸之路”的合作规模,将“冰上丝绸之路”的建设推向多边合作的新阶段。

“冰上丝绸之路”是指利用北极航道连接中国与欧洲的互联互通合作机制。北极航道通常包括北方海航道、中央航道以及西北航道,其中由于中央航道以及西北航道主要位于西半球加拿大海域附近一侧,航程长且沿途港口条件不理想,因此当前“冰上丝绸之路”的规划主要集中于俄罗斯北方海航道一侧。“冰上丝绸之路”通过利用北冰洋航道,可以大幅缩短中欧之间的航行运输时间,此外,沿线地区能源、矿藏丰富,具有广阔的开发前景,有利于促进北冰洋沿岸发展。

“冰上丝绸之路”最早由俄罗斯方面提出[2],后经中俄两国协商,由中国政府正式发布。2017年5月26日,中国外交部长王毅在莫斯科同俄罗斯外长拉夫罗夫(Серге́й Ви́кторович Лавро́в)会谈后共见记者时表示,“中方欢迎并支持俄方提出的‘冰上丝绸之路’倡议,愿同俄方及其他各方一道,共同开发北极航线”。[3]同年11月,习近平主席在会见俄罗斯总理梅德韦杰夫(Дмитрий Анатольевич Медведев)时表示,“要做好‘一带一路’建设同欧亚经济联盟对接,努力推动滨海国际运输走廊等项目落地,共同开展北极航道开发和利用合作,打造‘冰上丝绸之路’。”[4]2018年1月,中国政府正式发布《中国的北极政策》白皮书,明确提出:“中国愿依托北极航道的开发利用,与各方共建‘冰上丝绸之路’。”[5]

国内学界对于“冰上丝绸之路”已有较多研究,主要集中于三个方面:

其一,结合中国参与北极治理的政策理念对“冰上丝绸之路”机制进行分析与梳理。程晓梳理了“冰上丝绸之路”的内在逻辑[6],张木进等[7]学者进行了“冰上丝绸之路”的可行性分析等研究。这类研究[8]聚焦于“冰上丝绸之路”本身,重在探讨“冰上丝绸之路”的合理性、重要性,侧重结构分析而不是政策研究。

其二,在中俄双边合作视角下对“冰上丝绸之路”开展的政策研究,主要集中在中俄双边共建层面。其中有代表性的包括赵隆、王志民等学者通过对“冰上丝绸之路”中俄合作面临挑战、机遇的分析以及推动路径的展望[9],古尔巴诺娃•娜塔丽娅对中国“冰上丝绸之路”与俄罗斯北方海航道建设战略对接前景的展望[10]等。这类研究[11]依托现有的俄罗斯北方海航道建设为主,为“冰上丝绸之路”下的中俄双边合作指明了发展方向;但是这类研究集中于中俄双边合作对于“冰上丝绸之路”的作用,未强调多边参与是“冰上丝绸之路”的必然要求,由此导致相关研究往往存在“重中俄”“重双边”而“轻多边”的情况。此外,此类研究主要关注当下较为成熟的“北方海航道”的建设,较少分析“一带一路”与“冰上丝绸之路”的关系,因此也容易存在“重北方海航道”而轻“一带一路”的问题。

其三,聚焦“冰上丝绸之路”中相关具体领域的研究,包括能源安全、贸易、以及区域开发与合作等等,例如张婷婷等学者关注沿线港口建设[12],孙凯等学者以“冰上丝绸之路”已建成的最主要的能源合作项目亚马尔LNG为重点的案例研究[13]。此类研究[14]重点在于相关领域在“冰上丝绸之路”倡议下如何进一步深化,而非“冰上丝绸之路”本身的机制建设与发展路径。

除此之外,还有学者关注“冰上丝绸之路”建设中的国际因素[15],十分具有现实意义。但总的来说,现有政策研究局限于中俄合作对于“冰上丝绸之路”建设的作用以及“冰上丝绸之路”倡议下相关具体领域的研究,缺乏对“冰上丝绸之路”多边合作的探究与展望。但是,“冰上丝绸之路”的核心在于通过北极航道在中欧之间建立第三条经贸互通的“蓝色经济通道”,中国与欧洲作为起点与终点,决定了这一倡议必然不能局限在中俄双边合作,而是需要中、俄、北欧及沿线国家的共同参与,这就要求对“冰上丝绸之路”多边合作的机遇、挑战以及深化路径进行研究与探讨,以助力“冰上丝绸之路”进一步深化发展。

一、当前“冰上丝绸之路”建设局限

当下“冰上丝绸之路”的建设主要是以俄罗斯北方海航道建设为基础,以能源合作为主要领域的双边共建模式,已取得初步进展,但从长远看,这一模式也存在一定局限:

1.1  中俄两国经贸往来不足以支撑“冰上丝绸之路”

“冰上丝绸之路”作为举世瞩目的国际多边合作,需要相关参与方能够形成稳定、有利的经贸合作,维持稳定的经贸往来。中国如今已是全球第二大经济体,2018年国内生产总值(GDP)达到13.6万亿美元,相比之下,俄罗斯GDP大约维持在1.6万亿美元左右,[16]仅有中国的九分之一左右,从体量上来讲,俄罗斯无法独立作为与中国对等的经济体完全覆盖“冰上丝绸之路”的贸易需求。

而从中俄两国经济结构来看,“冰上丝绸之路”也不可能仅局限在中俄双边层面。当下中俄“冰上丝绸之路”合作的主要领域为能源建设,亚马尔液化天然气(LNG)项目是其代表。2018年7月19日第一艘亚马尔LNG油轮运抵中国,[17]亚马尔LNG项目也于2018年11月21日全面建成投产。[18]该项目的建成,为“冰上丝绸之路”的建设开启了良好的开端。但这种能源合作从方向上看,是单向的,更多是中俄通过北极合作来由俄罗斯为中国满足能源需求。除此之外,俄罗斯北极地区不具备足够的工业生产力以及贸易能力来维持“冰上丝绸之路”稳定的贸易与运输,俄罗斯北极地区的年GDP总量不如中国辽宁省一省,其主要产业仍然以资源、矿物的开采和出口为支柱,且因人口稀少导致严重缺乏劳动力以及消费市场。因此,“冰上丝绸之路”如果仅局限在双边层面,则无法形成对等的贸易合作,最终甚至有可能沦为中俄单向的能源输送。

1.2  俄罗斯心态复杂

俄罗斯对“冰上丝绸之路”的态度有矛盾之处:一方面,俄罗斯囿于资金能力有限,对其西伯利亚地区和北方海航道的开发需要中国“一带一路”资金的参与;但另一方面,俄罗斯又不想失去对其北方海航道开发的主导权,要求在其北极地区开发中必须占据主导地位。俄罗斯总统普京于2018年12月签署法案,要求北方海航道未来运输油气的船只必须装载于归属俄罗斯的油轮上,[19]尽管在俄罗斯看来这主要是为了加强其对于北方海航道的管控,但客观上也阻碍了国际合作的进一步发展。对于俄罗斯而言,尽管与中国进行合作不会影响到其自身有关北极地区主权等核心关切相关的利益,但是由于中国强大的政治经济实力以及临近西伯利亚的地缘位置,使得俄罗斯担心与中国进行北极共建会影响到俄罗斯北极治理的主动权。受这一矛盾态度的影响,俄罗斯对于是否正式将北方海航道建设纳入“冰上丝绸之路”一直犹犹豫豫,特别是自2018年1月中国出台《中国参与北极治理》白皮书之后,俄罗斯官方自此不提共建“冰上丝绸之路”,其官方对于中俄北极合作的定位仅局限在俄罗斯欢迎中国参与其北方海航道建设方面,将相关合作视作是丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接的一部分。

1.3  当下 “冰上丝绸之路”建设并未融入“一带一路”机制

总体上看,当下的“冰上丝绸之路”仍然只是局限于中俄北方海航道双边合作建设,主要集中在能源等领域,无论是在参与方还是贸易体量亦或涉及的领域,都远远没有达到“一带一路”倡议所覆盖的范围,更与当下“一带一路”的各方面机制没有联系。在亚投行已经批准的总额达75亿美元的35个项目中,没有一个项目与“冰上丝绸之路”有关,此外,截至目前,亚投行尚未批准的提案中也没有涉及“冰上丝绸之路”的投资项目。[20]在丝路基金的投资项目中,迄今涉及“冰上丝绸之路”的只有参股亚马尔LNG项目。截至目前,“冰上丝绸之路”的建设仍然还只局限在俄罗斯北方海航道建设的框架内。

对此有学者提出俄罗斯主张的“冰上丝绸之路”与中国主张的“冰上丝绸之路”不一致的问题:俄罗斯提出的“冰上丝绸之路”是指中国参与俄罗斯北方海航道的开发及沿线港口与腹地的发展等一系列合作;而中国提出的“冰上丝绸之路”是指以中国为始发地,为实现北极航线的开发及沿线港口与腹地的发展,与经由北极航线区域的国家和地区开展经济、政治、文化等国际合作。因此,将前者称作狭义上的“冰上丝绸之路”,而中国的多边主张被称作广义上的“冰上丝绸之路”。[21]笔者认为,这一分歧的本质在于是否将“冰上丝绸之路”视作是“一带一路”的有机组成部分,“冰上丝绸之路”究竟是中国参与俄罗斯北方海航道建设还是“共商共建共享”的国际多边合作机制。

事实上,“冰上丝绸之路”必然只能是广义上的“冰上丝绸之路”,多边共建是“冰上丝绸之路”的本质要求,“冰上丝绸之路”的“起点”是中国“终点”是欧洲,其最重要的功能是作为沟通中国与欧洲的“蓝色经济通道”,为中欧贸易提供第三条线路选择。因此,俄罗斯北方海航道作为沟通中欧的通道,发挥的是道路属性,不可能取代欧洲的地位,脱离了目的地,“路”也就没有了意义,这也必然要求“冰上丝绸之路”突破中俄双边合作走向多边共建的新阶段,才能焕发新的生机。

二、“冰上丝绸之路”多边合作机遇

随着“一带一路”倡议的推进,“冰上丝绸之路”作为其重要组成部分也被越来越多的国家所接受,当下在诸多方面已具备走向多边合作新阶段的条件。

2.1  符合沿途国家参与北极建设的大方向

全球气候变暖导致北极海冰消融,引发了北极周边国家对北极治理的关注,各北极国家及相关近北极国家都提出了各自的北极治理战略,可与“冰上丝绸之路”进行合作,相辅相成。

从东亚地区看,中日韩三国于2013年同时被接纳为北极理事会成员,三国在北极治理中具有相似的地理位置以及相近的利益要求,因此各方有可能在北极合作上达成共识。日韩两国在北极合作方面与中国一样,重视与俄罗斯的双边共建。日本首相安倍晋三2013 年4 月访俄期间与俄罗斯总统普京发表联合声明,表示愿意充分利用外交磋商机制推动在北极问题上的合作。[22]日本外相河野太郎于2018年10月出席“北极圈论坛”大会时表示,“就地理而言,位于我国(日本)最北方的岛屿北海道岛是从亚洲通往北方航道的门……我们看到了该航路的潜在机会并且我将鼓励更多的日本企业关注北极商机。”当谈及日本致力于建设“理想北极”时,河野表示日本将为有关气候变化的科学研究以及北极经济可持续开发做出贡献,也包括建立自由和开放的北方海域……日本愿意与所有的利益攸关方合作。[23]同为中国东北亚近邻的韩国于2017年9月提出了“新北方政策”(New North Policy),旨在打造一个从朝鲜半岛到俄罗斯远东,再经北极,覆盖东北亚并延及欧亚大陆的广阔经济区域。[24]这一区域合作与“冰上丝绸之路”的覆盖地区高度重合,有可能与“冰上丝绸之路”相融合。不仅如此,俄韩北极合作的领域集中在天然气、铁路、港湾、电力、北极航线、造船、农业、水产、工业园区等九大领域,同样符合中俄以及日俄北极合作的要求。事实上,在北冰洋航线的商业利用方面,日本也早已开始探索其可行性。日本认为北冰洋航道的繁荣,将给日本海运贸易带来现实利益,并产生辐射效应,带动作为区域航运枢纽的北海道以及本州岛日本海一侧港口城市的复苏与发展,促进日本地方经济及海运关联产业的发展。[25]东北亚国家积极参与北极建设战略大方向的一致,也为多方竞合提供了可能。

从北欧地区看,作为“冰上丝绸之路”的目的地,北欧国家也都有意愿与中国加强北极合作,构建这条通过北冰洋的“蓝色经济通道”。2017年4月习近平主席会见来访的挪威首相索尔伯格(Erna Solberg)时表示:“双方可以在‘一带一路’框架内开展合作,共同促进欧亚大陆互联互通和共同发展。中方愿同挪方深化在北极科研、资源开发、地区环境保护等领域合作,维护并促进北极地区稳定和可持续发展。”而挪威方面也回应称:“挪方支持中方提出的‘一带一路’倡议,愿拓展两国包括北极事务在内的各领域互利合作,密切国际事务中的沟通协调。”[26]同年,习近平在会见芬兰、瑞典领导人时,双方也都表示将加强在北极事务上与中国的合作。此前中国与冰岛签署了《中华人民共和国政府与冰岛共和国政府关于北极合作的框架协议》,冰岛表示愿意支持中国参与北极地区的和平开发利用,冰岛愿与中国在现有基础上加强合作。[27]因此,北欧国家与日本、韩国等东亚国家一样,都有强烈的打通亚欧之间这条北极航道的诉求。[28]

即便是对于俄罗斯而言,也希望其北极建设能在“以我为主”的条件下,尽可能多方进行共建。2018年,经北方海航道运输的货物总量高达1800万吨,比2017年增长80%,而俄罗斯官方对于2024年北方海航道的航运量要求达到8000万吨,[29]俄罗斯不可能仅靠自身与中国合作就能实现。此外,俄罗斯因2014年克里米亚危机后制裁的影响,也有计划实施北极开发,以此抵消制裁影响的考量。此外,中亚哈萨克斯坦由于身为内陆国,对出海口的渴求使得其有计划通过鄂毕河沟通通往北冰洋的出海通道,[30]这也为“冰上丝绸之路”拓展合作伙伴提供了机遇。

2.2  符合沿途各国经济需要

从经贸角度而言,“冰上丝绸之路”不仅对中、俄、欧三方十分有利,而且对沿途各国及周边国家同样有益。

第一,以当下中俄合作的主要领域LNG为例,全球LNG进口量前三的国家分别为日本、中国以及韩国,其中日本近年来一直是全球最大的LNG进口国,2018年进口量达8321万吨,占全球进口市场的26.01%;中国2018年的LNG进口量达5475万吨;韩国进口量为4450万吨;中日韩三国的LNG进口总量已占全球LNG进口总量的一半以上。[31]日本传统能源供应主要来自中东的石油,以及国内的核能,然而2011年福岛核电事故的发生,迫使其关闭了大量国内核电站,并由此导致日本能源对外依赖度快速增长,能源自给率由20%快速下降至8.3%,是发达国家能源自给率最低的国家之一,能源安全与平衡状态恶化。[32]为此,日本对于开拓来自北极的能源很有兴趣,通过开拓来自北极的能源通道,丰富自身能源进口渠道,以减少能源安全风险,以实现其“尽量在资源供给国分散采购,还要采取提高上游资源自主开发比例,构建灵活透明的国际市场,参与亚洲能源价值链等措施来保障资源供给”的目的。[33]韩国的情况与日本十分类似,由于本土缺乏油气资源,使得韩国长期依赖海湾石油供给,其能源对外依存度高达96%,[34]能源安全极度脆弱。能源高度对外依赖的现状使得日韩两国共同参与“冰上丝绸之路”的能源建设成为可能。此外,在能源建设过程中,相关造船行业也同样是中日韩三国的优势产业。尽管韩国对于LNG的需求较中国与日本日益减弱,但是“冰上丝绸之路”对LNG贸易的促进却极大有益于韩国的造船业。北方海航道由于其极为特殊的自然条件,需要特殊的具备破冰能力的LNG油轮,在这方面,韩国不仅在技术层面独树一帜,而且具备雄厚的产业根基,几乎垄断了LNG油轮的建造。因此“冰上丝绸之路”对造船业的需求将吸引韩国重工业企业的积极参与。

第二,日俄两国互相也具有商业投资价值。对于俄罗斯而言,日本发达的风电技术可为其北极地区弥补电力的不足。为此,2018年9月,日本政府支持的新能源和工业技术发展组织(NEDO)与俄罗斯萨哈共和国和其他各方建立伙伴关系,利用日本抗寒技术的风力发电机组开始试运行。[35]此外,日本自2016年起,在俄罗斯推动日本企业进入远东地区,并提出包括石油和天然气等能源开发、港口和机场建设以及耕地开发在内的远东地区产业振兴方案以及与其相关的经济合作配套方案,规模超过1 万亿日元。[36]“冰上丝绸之路”在合作领域与建设目标等方面与之具有高度相似性,有助相关合作并行推进。

第三,对于北欧国家而言,“冰上丝绸之路”同样将有助于其经济发展。北欧地区面临海洋基础设施建设赤字、投资需求扩大、开发成本高昂且资金不足等挑战。据古根海姆合伙公司(Guggenheim Partners)估算,未来15 年北极地区的基础建设投资需要一万亿美元左右。[37]“冰上丝绸之路”将有助于北欧相关建设。以“一带一路”重点五通之一的设施联通为例,中国发达的通信技术可借“冰上丝绸之路”参与北欧国家网络信息建设。中国正同芬兰就建设一条高速通信电缆进行交流,该条高速通信电缆通过北冰洋连接欧洲和亚洲。该项目由芬兰主导,铺设一条10500千米长的海底光纤电缆,先从日本和中国到希尔克内斯,然后再从挪威到达中欧地区。该海底光纤电缆最早可于2020年开始为中欧之间提供快速的数据连接,实现中国与北欧的“双赢合作”。[38]

2.3  东北亚局势转圜为“冰上丝绸之路”多边合作提供了客观条件

此前中国东北地区长期在对外开放中落后的一个重要原因在于周边国际局势的阻碍。朝鲜半岛的安全困境与周边国家的对立,阻碍了“冰上丝绸之路”沿线经贸往来的发展。但近期朝鲜半岛局势缓和以及政策转向,为该地区经贸发展创造了客观条件。

2018年以来,以两次“金特会”为代表,朝美局势大幅缓和,朝鲜正式废弃丰溪里核试验场并明确表示“不再生产和武器,也不进行核试验,不使用和扩散核武器”[39],而美国政府也考虑放宽对朝鲜的经济制裁,并减轻朝鲜收到的安全压力。与之同时,朝韩关系也大步跨进,朝韩双方领导人共同发表《板门店宣言》,承诺朝韩双方将全面停止“敌对行为”,加强交流合作。[40]朝韩、朝美关系的转暖使得东北亚地区一改以往几十年紧张对立的国际局势,极大降低了“冰上丝绸之路”在东亚地区受到的安全威胁,有可能为未来的发展提供一个稳定的安全环境。

除安全环境改善外,朝鲜经济政策的转向也可能为“冰上丝绸之路”东北亚地区建设提供极大发展潜力。2018年4月召开的朝鲜劳动党第七届中央委员会第三次全体会议上,朝鲜劳动党作出决定,“将集中一切力量,动员国家的全部人力和物力资源,为建设强大社会主义经济和划时代提高人民生活进行斗争……为营造有利于进行社会主义经济建设的国际环境、维护朝鲜半岛和世界的和平稳定,积极同周边国家和国际社会密切联系并进行对话”。 [41]这一政策被普遍解读为朝鲜开始将重心转移到经济建设并将考虑进行对外开放。[42]目前看,朝鲜的政策转向是长期的,周边各方对此均表示支持,如果朝鲜进行开放政策转向,有可能与“冰上丝绸之路”进行合作,朝鲜拥有2500万人口以及处于东北亚中心的交通位置,拥有极强的发展潜力,将成为“冰上丝绸之路”的积极参与者。加之中国国内东北振兴战略的提出,彼此之间合作,有利于“冰上丝绸之路”在东北亚地区生根发芽。

三、“冰上丝绸之路”多边合作挑战

    当下“冰上丝绸之路”尚未引起沿途及周边国家积极响应,其主要原因在于多边机制建设面临着国际政治和基础设施等多个领域的障碍,制约了“冰上丝绸之路”的进一步扩大。

3.1  相关国家之间欠缺政治互信

“冰上丝绸之路”沿途国家间存在历史问题以及争议,缺少政治互信,这制约了“冰上丝绸之路”扩大多边合作范围。

首先,对于东亚而言,日俄、日韩、中日之间长期存在岛屿主权纷争,使得相关国家关系十分脆弱,非常容易恶化。此外,中韩与日本间存在严重的历史问题,中俄朝与日韩之间由于冷战遗留以及地缘政治问题,也经常出现外交紧张,使得中日韩俄四国间长期以来政治互信都十分脆弱。

其次,对于北欧国家而言,其与俄罗斯的政治互信也长期处于低位。尽管俄罗斯与挪威于2010年最终达成了北极附近巴伦支海的大陆架划界协定,但共同开发迄今为止进展仍十分有限,而且随着2014年克里米亚危机的发生,北约与俄罗斯之间的关系日益紧张,受其影响,瑞典等北欧国家与俄罗斯之间的关系也出现变动。此外,欧盟与俄罗斯的微妙关系不仅影响了北欧各国与俄罗斯的关系,同时也妨碍了欧盟参与“冰上丝绸之路”这一涉及俄罗斯的国际合作。

3.2  法律、制度冲突与困境

当下“冰上丝绸之路”沿线国家在标准制定、国内法律制度等方面的龃龉,也制约“冰上丝绸之路”的进一步发展。

首先,从国际法层面而言,俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦等国依据《联合国海洋法公约》对外大陆架划界长期存在争议,进而影响到了各方有关航道管理的划分。而对于航道性质的不同认识,也使得各国的规定不同。俄罗斯坚持将航道视作“内水”,要求过往船只接受管辖;而其他国家大多认为航道属于国际航道,各国有权自由航行,无法接受俄罗斯上述旨在强化其对于北方海航道主权的主张,进而造成各方僵持,制约了合作的进展。[43]

其次,从沿途国家国内法来看,沿途国家对于船舶划分、法律适用等问题相互之间往往存在冲突,例如《极地水域船舶航行国际准则》规定的船舶划分与航道管制标准在沿线国家的标准并不完全一致,而且在实施过程中,相关国家围绕《极地水域船舶航行国际准则》等国际法规的监督和适用存在法律冲突,沟通成本极大。[44]

再次,各国市场开放程度的不同也使得“冰上丝绸之路”的参与很难协同发展。日韩、北欧等国作为发达经济体,其市场化程度与对外开放程度极高,相比之下,俄罗斯与2011年才加入世界贸易组织(WTO),其国内市场环境的开放性、稳定性都较为脆弱。此外,北欧国家或者作为欧盟成员,或者与欧盟有特殊关系,在经贸规则与政策方面还受到欧盟方面的羁绊,使得多边合作面临的制度与法律障碍尤为严重。

3.3  西方对中国参与北极治理带有“有色眼镜”

当下“冰上丝绸之路”的建设也引发了北极周边国家的敌意。由于俄罗斯与加拿大在大陆架权益、航道等领域有着激烈矛盾,因此“冰上丝绸之路”被加拿大视作有可能影响其北极地位之举,俄罗斯在其中发挥的重要作用在加拿大看来会损伤其主张的北极主权。此外,冰岛、挪威等北极理事会国家担心中国会将对待南海问题的“策略”引入北极,从而影响到北极理事会对于北极地区主权的强力坚持。受其影响,欧盟也对“冰上丝绸之路”中中俄两国在北极开发上的“过度亲密”表示了担忧,欧盟委员会主席容克(Jean Claude Juncker)表示,为应对中俄北极合作,欧盟有必要尽快出台下一步的北极政策,并给予更多关注。[45]

对“冰上丝绸之路”最为警惕的国家是美国。特朗普上台后,传统地缘政治回潮,对中国与俄罗斯极度敌视,在《美国国家安全战略报告》中将中国与俄罗斯视作“战略竞争者”。[46]因此中俄双边在北极治理方面的合作也被美国渲染为对北极和平与稳定的威胁。五角大楼年度《中国军力报告》21次提到中国在北极的“存在”(去年仅一次),美国北方司令部也警告要“防范中国在北极地区进行情报搜集活动”。[47]美国由于担忧中俄“冰上丝绸之路”将促进中俄关系的发展并强化中俄在北冰洋沿岸的影响力,因此强烈敌视“冰上丝绸之路”。事实上,“冰上丝绸之路”的能源合作不仅有利于东亚的能源安全,同样也有利于从北欧方向向欧洲运输能源,2019年度,预计最高将有900万吨来自俄罗斯的LNG经挪威海域运输,[48]但美国多次借口欧洲能源安全亦或其他借口,批评甚至阻挠挪威等国参与相关能源建设或能源运输。[49]

四、“冰上丝绸之路”多边合作发展路径

在当下,面临机遇与挑战并存,“冰上丝绸之路”多边合作务必要以“一带一路”引领,以贸易为抓手,切实落实“共商共建共享”理念,从以下方面推动“冰上丝绸之路”多边合作行稳致远。

4.1  将“冰上丝绸之路”纳入“一带一路”机制化建设

“一带一路”倡议提出六年来,已形成较为成熟的机制,可系统参与“冰上丝绸之路”的建设。

第一,以亚洲基础设施投资银行以及丝路基金为代表的“一带一路”金融机制,可为缺乏资金支持以及融资渠道的“冰上丝绸之路”沿线国家提供支持。北欧五国均为亚投行创始成员国,有利于亚投行参与“冰上丝绸之路”沿线基础设施建设投资。“丝路基金”当下对“冰上丝绸之路”的支持仍然较为局限在能源开采公司的参股领域,未来可进一步扩大港口、航运等产业的投资,发挥“一带一路”对“冰上丝绸之路”的资金支持。

第二,以互联互通为核心的“五通”建设可在“一带一路”的助力下,服务于“冰上丝绸之路”的推进。“一带一路”倡议可发挥自身在基础设施建设方面的优势,快速推进北冰洋沿岸航道及港口设施建设;此外,对于北极地区,通信互联建设长期处于落后状况,即使是挪威这样的发达国家,仍然在高纬度地区网络信息通信方面面临困难。为此,“一带一路”倡议对通信建设的支持也有助于促进沿途互联互通。

第三,“冰上丝绸之路”可与已对接“一带一路”战略规划相协作,例如中蒙俄经济走廊、中欧班列等项目,以此发展北极地区陆海联运,既有助于“一带一路”建设的深化,也可实现“冰上丝绸之路”在多领域开化结果的局面。此外,还可通过深化现有“一带一路”沟通机制,在“一带一路”相关论坛中开辟“冰上丝绸之路”相关专项,以推进“一带一路”倡议对“冰上丝绸之路”的统领和带动作用。

4.2  引导与其他国际北极合作多边机制对接

“冰上丝绸之路”作为国际多边合作倡议,并非否定现有国际北极治理机制,而是与各北极治理机制相合作、相对接,互相为发展提供助力。

第一,“冰上丝绸之路”之路的发展需要与以北极理事会(Arctic Council)为首的北极治理机制相合作。北极理事会作为现今最为主要的北极治理机制,中国于2013年成为北极理事会永久观察员国,在北极理事会中发挥了自己的作用。“冰上丝绸之路”的发展不能忽略北极理事会:一方面,北极理事会当前主导环境保护、海洋合作等北极事务的主要机制,对“冰上丝绸之路”合作的国际政治基础有着重要影响;另一方面,北极理事会颁布包括《北极油污反应协定》[50]等一系列文件是“冰上丝绸之路”发展过程中必须要适应和遵守的相关国际协定。此外,作为旨在推动北极地区经济发展的北极经济理事会尽管拒绝非北极国家的加入,但接受非北极国家的商业组织,使得参建“冰上丝绸之路”的企业参与北极经济理事会的北极开发成为可能,在合作中可为“冰上丝绸之路”的进一步发展创造机会。

第二,“冰上丝绸之路”可通过加强二轨外交协作,扩大影响,推动合作。鉴于中国长期在北极治理领域处于话语权弱势地位,有必要发展中国北极公共外交,以学者、科研为带领的学术界与国外学术界的交流,包括媒体、商业组织在内的非政府组织积极与其他北极治理参与者沟通协作,维护中国北极形象。以北极圈论坛(Arctic Circle Forum)大会为例,北极圈论坛大会作为每年一度的国际二轨外交会议,汇集了北极治理领域相关政府、非政府组织、智库以及商业组织的积极参与,有可能为“冰上丝绸之路”的沟通、宣传提供非常广阔的空间。

第三,“冰上丝绸之路”还可以深化现有初级协调机制,使其向更高层级的机制发展。从东亚角度而言,中日韩三国具有相近的地理位置及对北极治理相似的诉求,[51]为此,三国已经在有关北极问题上建立了初级对话机制,自2016年来,三国政府每年派出各自北极事务高级代表进行对话会,协商彼此间有关北极议题的看法。2018年进行的第三次中日韩北极事务高级别对话会的声明,明确表达了对《中国的北极政策》白皮书以及日本、韩国在北极问题上政策的支持。[52]2019年进行的第四次对话会则再次确认三方此前对彼此的支持。因此,三国可通过扩大该高级别对话规模,提升至定期会议乃至论坛等机制,通过协调三国在北极治理方面的关切,为争取日韩支持“冰上丝绸之路”创造条件。

4.3  与其他国家战略对接

2017年5月的“一带一路”国际合作高峰论坛上,习主席明确指出,“一带一路”建设不是另起炉灶、推到重来,而是实现战略对接、优势互补。[53]因此“冰上丝绸之路”作为“一带一路”的组成部分,应主动与沿途及周边国家发展战略对接,相互助力,推动多边进程。

例如“冰上丝绸之路”可与北欧“北极走廊”计划对接。为了应对日益活跃的北极建设,芬兰等国在其北极地区开战北极走廊建设,旨在沟通波罗的海沿线地区与北冰洋的交通运输。这一计划的实施可与“冰上丝绸之路”形成有效对接,沟通“冰上丝绸之路”西段的互联互通。芬兰政府对“一带一路”倡议的支持有助于这一对接,芬兰总统尼尼斯托(Sauli Niinisto)在访华时表示:“习近平主席提出共建“一带一路”倡议非常重要,芬兰愿发挥积极作用,使这一倡议更好地同欧盟对接,促进欧亚大陆互联互通。”[54]此外,在北极走廊项目下,芬兰与挪威等国还致力于共建沟通波罗的海、巴伦支海以及北冰洋沿岸的铁路项目,在建设过程中有中国企业参与其中,发挥了重要作用,此外,这一铁路建设还可以与“中欧班列”有效对接,助力欧亚大陆的陆路货物运输。

此外,在欧亚大陆地区,除俄罗斯支持的“一带一路”倡议对接“欧亚经济联盟”形成的“一带一盟”外,蒙古的“发展之路”、波兰的“琥珀之路”,作为沿途及周边国家与“一带一路”倡议相合的发展战略,也有助于“冰上丝绸之路”进一步扩大影响,与“21世纪海上丝绸之路”的另外两条“通道”相呼应,真正形成三条畅通的蓝色经济通道。

4.4  延伸域外合作国家

为应对美西方看待“冰上丝绸之路”的偏见,可通过延伸合作范围,扩大“冰上丝绸之路”边缘覆盖,以惠及带有“有色眼镜”的国家或地区,从而减轻外界负面影响。

首先,“冰上丝绸之路”已较为成熟的惠及中日韩的东北亚LNG运输航线同样有可能惠及美国。美国阿拉斯加州长期以来一直希望开发向东亚运送LNG的航线,2017年11月特朗普访华时,随同访华的时任阿拉斯加州州长沃克尔就对此表达了明确的兴趣,在习近平主席和特朗普总统的共同见证下,中国石化、中投海外、中国银行和阿拉斯加州政府、阿拉斯加天然气开发公司(AGDC)共同签署了中美联合开发阿拉斯加LNG项目意向性文件。[55]“冰上丝绸之路”在东北亚的航道有助于该项目尽快实现运营,而该项目不仅有利于美国能源产业,同时也可用于满足日韩两国的能源供给,因此有望实现多方共赢的局面,借此减轻“冰上丝绸之路”来自美国等西方国家的敌视。

其次,扩大西方资本力量的参与。在已建成的亚马尔LNG项目中,法国道达尔石油公司(TOTAL)进行了参股并从中获利,为此道达尔公司希望在下一期项目中继续投资。此外,其他域外国家的资本也已注意到在“冰上丝绸之路”的合作项目中有极高的获利潜力,例如沙特阿拉伯已有参与LNG油气开发的意愿,并决定向相关项目投入巨额资金,[56]沙特阿拉伯的巨额资本加之其成熟的油气开采技术,不仅有利于相关项目的推进,而且有利于进一步团结域外国家,为“冰上丝绸之路”创造更好的国际舆论氛围。

五、结语

在多边合作框架下,“冰上丝绸之路”有着广阔的前景:一方面可以汇据更大范围的国家和组织参与其中,为其前景开拓更为宽广的蓝图;另一方面,“冰上丝绸之路”作为“一带一路”的有机组成部分,秉承“共商共建共享”的理念,将为“一带一路”倡议的推进和发展贡献力量。长期来看,“冰上丝绸之路”作为中国参与北极治理的重要举措,也是中国用实践践行“尊重、合作、共赢、可持续”的北极政策,有助于协调中国参与北极治理,并促进整个北极地区政治经济安全的繁荣与稳定。 


(姜胤安是中国国际问题研究院助理研究员,《国际问题研究》编辑部编辑。原文载《太平洋学报》2019年第8期。)



[1] “中国的北极政策”,新华网,2018年1月26日,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-01/26/c_1122320088.htm,访问时间:2019年3月30日。

[2]李振福、彭琰:“‘冰上丝绸之路’与大北极网络:作用、演化及中国策略”,《东北亚经济研究》,2018年第5期,第5页。

[3]“王毅:俄罗斯是共建“一带一路”重要战略伙伴”,外交部网站,2017年5月27日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/t1465676.shtml,访问时间:2019年3月30日。

[4]“习近平会见俄罗斯总理梅德韦杰夫”,新华网,2017年11月1日,http://www.xinhuanet.com//2017-11/01/c_1121891929.htm,访问时间:2019年3月30日。

[5]“中国的北极政策”,外交部网站,2018年1月26日,https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1529258.shtml,访问时间:2019年3月30日。

[6] 程晓:“新时代‘冰上丝绸之路’战略与可持续发展”,《人民论坛•学术前沿》,2018年第11期,第6-12页。

[7] 张木进、王晨光:“中国建设‘冰上丝绸之路’的战略选择——‘基于态势分析法’(SWOT)的分析”,《和平与发展》,2018年第4期,第111-125页。

[8] 其他代表性研究还包括:阮建平:“国际政治经济学视角下的‘冰上丝绸之路’倡议”,《海洋开发与管理》,2017年第11期,第3-9页;熊琛然、王礼茂、梁茂林:“‘冰上丝绸之路’建设与中国的地缘战略意义”,《学术探索》,2018年第12期,第26-32页;杨鲁慧、赵一衡:“ ‘一带一路’背景下共建‘冰上丝绸之路’的战略意义”,《理论视野》,2018年第3期,第75-80页。

[9] 赵隆:“共建‘冰上丝绸之路’的背景、制约因素与可行路径”,《俄罗斯东欧中亚研究》,2018年第2期,第120-126页;王志民、陈远航:“中俄打造‘冰上丝绸之路’的机遇与挑战”,《东北亚论坛》,2018年第2期,第17-33页。

[10][俄]古尔巴诺娃·娜塔丽娅:“21世纪冰上丝绸之路:中俄北极航道战略对接研究”,《东北亚经济研究》,2017年第4期,第83-99页。

[11] 其他代表性研究还包括:李振福:“‘冰上丝绸之路’与北极航线开发”,《人民论坛•学术前沿》,2018年第11期,第60-69页;谢晓光、程新波:“俄罗斯北极政策调整背景下的‘冰上丝绸之路’建设”,《辽宁大学学报》(哲学社会科学版),2019年第1期,第184-192页;肖洋:“俄罗斯参建‘冰上丝绸之路’的战略动因与愿景展望”,《和平与发展》,2018年第6期,第107-119页;汪巍:“中国与俄罗斯共同打造‘冰上丝绸之路’的背景与前程”,《经济师》,2018年第4期,第86-87页。此外,赵隆有关中俄北极合作的论述也对中俄双边北极共建“冰上丝绸之路”极有价值,详见赵隆:“中俄北极可持续合作:挑战与路径”,《国际问题研究》,2018年第4期,第49-67页。

[12] 张婷婷、陈晓晨:“中俄共建‘冰上丝绸之路’支点港口研究”,《当代世界》,2018年第3期,第60-65页。

[13] 孙凯、马艳红:“‘冰上丝绸之路’背景下的中俄北极能源合作——以亚马尔LNG项目为例”,《中国海洋大学学报》(社会科学版),2018年第6期,第1-6页。

[14] 代表性研究主要还包括:肖洋:“‘冰上丝绸之路’的战略支点——格陵兰‘独立化’及其地缘价值”,《和平与发展》,2017年第6期,第108-123页;张凤林:“黑龙江省在‘冰上丝绸之路’建设中的定位及作用研究”,《商业经济》,2019年第2期,第1-4页;王沛:“‘冰上丝绸之路’沿线国家贸易争端的解决机制研究”,《商业经济》,2018年第8期,第72-73页;王沛、刘柳:“‘冰上丝绸之路’沿线国家投资准入法律风险防控”,《对外经贸》,2018年第9期,第41-42页。

[15] 此类研究主要包括:杨剑:“共建‘冰上丝绸之路’的国际环境及应对”,《人民论坛•学术前沿》,2018年第11期,第13-23页;夏立平、谢茜:“北极区域合作机制与‘冰上丝绸之路’”,《同济大学学报》(社会科学版),2018年第4期,第48-59页。

[16] 俄罗斯2018年度国内生产总值(GDP)为1.658万亿美元,参见世界银行数据库,https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=RU,访问时间:2019年2月11日。

[17]“中国首船亚马尔LNG经北极东北航道运抵洋口港LNG接收站”,南通政府网,2018年7月20日,http://www.nantong.gov.cn/ntsrmzf/ntxw/content/9b29f80f-b02b-4c13-805b-3f2f833d3fbe.html,访问时间:2019年3月30日。

[18]“亚马尔LNG项目全面建成投产”,中石油新闻网,2018年11月27日,http://www.sinopecnews.com/news/content/2018-11/27/content_1725365.htm,访问时间:2019年3月30日。

[19] “俄罗斯联邦海商法典修正案于12月30日正式生效”,航运界,2019年1月1日,http://www.ship.sh/news_detail.php?nid=32969,访问时间:2019年2月11日。

[20] 数据来自亚投行网站,https://www.aiib.org/en/projects/approved/index.html,访问时间:2019年3月30日。

[21] 李振福、彭琰:“‘冰上丝绸之路’与大北极网络:作用、演化及中国策略”,《东北亚经济研究》,2018年第5期,第7页。

[22] 陈鸿斌:“日本的北极参与战略”,《日本问题研究》,2014 年第3 期,第3页。

[23] “北极渐成日俄合作热点”,极地与海洋门户,2018年12月27日,http://www.polaroceanportal.com/article/2448,访问时间:2019年3月30日。

[24] 郭培清、宋晗:“‘新北方政策’下的俄韩远东—北极合作及对中国的启示”,《太平洋学报》,2018年第8期、第2页。

[25] [日]长谷川亮:北極海航路:日本海側の港にチャンス,《日本経済新聞》,2010年12月7日,转引自卢昊:“日本队北冰洋的战略关注及行动”,《日本问题研究》,2019年第1期,第13页。

[26] “习近平会见挪威首相索尔伯格”,新华网,2017年4月10日,http://www.xinhuanet.com//politics/2017-04/10/c_1120783405.htm,访问时间:2019年3月30日。

[27]“国务院总理温家宝与冰岛总理西于尔扎多蒂会谈”,中央政府网站,2012年4月21日,http://www.gov.cn/ldhd/2012-04/21/content_2118800.htm,访问时间:2019年3月30日。

[28] 赵隆:“中俄北极可持续合作:挑战与路径”,《国际问题研究》,2018年第4期,第62页。

[29] “Putin Decrees An Increase in Arctic Traffic”, Bellona, May 16, 2018, https://bellona.org/news/arctic/russian-nuclear-icebreakers-fleet/2018-05-putin-decrees-an-increase-in-arctic-traffic,访问时间:2019年3月30日。

[30] “Kazakhstan Looks to the Arctic for a New Trade Route”, High North News, March 5, 2019, https://www.highnorthnews.com/en/kazakhstan-looks-arctic-new-trade-route,访问时间:2019年3月30日。

[31] 孙文:“2018年全球液化天然气市场回顾与展望”,《国际石油经济》,2019年第4期,第81页。

[32] “周杰:最新日本能源中长期发展规划‘新看点’”,人民网,2018年7月10日,http://energy.people.com.cn/n1/2018/0710/c71661-30138738.htm,访问时间:2019年3月30日。

[33] “周杰:最新日本能源中长期发展规划‘新看点’”,人民网,2018年7月10日,http://energy.people.com.cn/n1/2018/0710/c71661-30138738.htm,访问时间:2019年3月30日。

[34] 余建华:“韩国能源安全战略与中韩能源合作探析”,《国际关系研究》,2014年第2期,第57页。

[35] “北极渐成日俄合作热点”,极地与海洋门户,2018年12月27日,http://www.polaroceanportal.com/article/2448,访问时间:2019年3月30日。

[36] 阎德学、孙超:“日俄接近新态势评估”,《国际问题研究》,2017年第5期,第78-79页。

[37] 郑英琴:“中国与北欧共建蓝色经济通道:基础、挑战与路径”,《国际问题研究》,2019年第4期,第38-39页。

[38]“中国同芬兰就北极通信电缆事宜进行交流”,极地与海洋门户,2017年12月21日,http://www.polaroceanportal.com/article/1875,访问时间:2019年3月30日。

[39] 虞少华:“半岛无核化进程前瞻”,《国际问题研究》,2019年第2期,第11页。

[40] “韩朝首脑签署《板门店宣言》确认无核化目标”,新华网,2018年4月27日,http://www.xinhuanet.com/world/2018-04/27/c_1122755438.htm,访问时间:2019年3月30日。

[41] “朝鲜劳动党中央举行第七届第三次会议 金正恩出席指导会议”,《上海市朝鲜半岛研究会时政摘要》,转引自虞少华:“半岛无核化进程前瞻”,《国际问题研究》,2019年第2期,第11页。

[42] “美媒:朝鲜政策重点转向振兴经济”,参考消息网,2018年11月16日,http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20181116/2354414.shtml,访问时间:2019年3月30日。

[43] 有关各国北极航道认识冲突,可参见马得懿:“海洋航行自由的制度张力与北极航道秩序”,《太平洋学报》,2016年第12期,第1-11页。

[44] 赵隆:“经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道对接俄罗斯北方航道复兴——从认同到趋同的路径研究”,《太平洋学报》,2018年第1期,第89页。

[45] “Spurred by Chinese and Russian Activity, EU President Juncker is Making the Arctic More Central to EU Policy”, Arctic Today, February 20, 2019, https://www.arctictoday.com/spurred-by-chinese-and-russian-activity-eu-president-juncker-is-making-the-arctic-more-central-to-eu-policy/,访问时间:2019年3月30日。

[46] The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, Washinton D.C., December 2017. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[47] 胡欣:“美国又在散步北极‘中国威胁论’”,《世界知识》,2019年第11期,第74页。

[48] “Up to Nine Million Tons of Russian LNG Will be Reloaded in Norwegian Waters during 2019”, High North News, November 8, 2018, https://www.highnorthnews.com/en/nine-million-tons-russian-lng-will-be-reloaded-norwegian-waters-during-2019,访问时间:2019年3月30日。

[49] “U.S. Says Allowing Russia's Yamal LNG Transfers in Norway Waters Undercuts Europe Energy Diversification”, Reuters, https://www.reuters.com/article/lng-yamal-norway-usa/u-s-says-allowing-russias-yamal-lng-transfers-in-norway-waters-undercuts-europe-energy-diversification-idUSL8N1Y47KR,访问时间:2019年3月30日。

[50] 白佳玉:“北极多元治理下政府间国际组织的作用与中国参与”,《社会科学辑刊》,2018年第5期,第123页。

[51] 王晨光:“中日韩北极合作:动力、阻力及构想”,《和平与发展》,2015年第4期,第65页。

[52] “第三轮中日韩北极事务高级别对话联合声明(全文)”,新华网,2018年6月8日,http://www.xinhuanet.com/world/2018-06/08/c_1122959283.htm,访问时间:2019年3月30日。

[53] “习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲”,新华网,2017年5月14日,http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/14/c_1120969677.htm,访问时间:2019年3月30日。

[54]“习近平举行仪式欢迎芬兰总统访华并同其举行会谈”,央视网,2019年1月14日,http://news.cctv.com/2019/01/14/ARTIeQiry3JQRA2HsACPL4Zq190114.shtml,访问时间:2019年3月30日。

[55] “中国石化等和阿拉斯加LNG签署联合开发意向性文件”,新浪网,2017年11月10日,http://finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/2017-11-10/doc-ifynstfh3346472.shtml,访问时间:2019年3月30日。

[56] “Saudi Arabia Aims to Take Stake in Russian Arctic LNG Project”, Financial Times, October 25, 2018, https://www.ft.com/content/0f622384-d86f-11e8-a854-33d6f82e62f8,访问时间:2019年3月30日。

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