由罗兴伽问题看东南亚地区被迫迁徙者的现状和前景

中国国际移民报告(2018) | 作者: 刘畅 | 时间: 2018-10-29 | 责编: 龚婷
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【摘要】作为被迫迁徙罗兴伽人的主要目的地,泰国、马来西亚和印度尼西亚三国对待被迫迁徙罗兴伽人的政策和应对措施已经取得了某些进步,但仍然离公约和议定书的规定有差距。三国难民政策主要以被动应付为主,缺乏主动改善南迁罗兴伽人权利和地位的动力。罗兴伽问题是缅甸构建民族国家过程中遗留的问题,主要根源在于罗兴伽人无国籍特性,背后隐含着土地问题和安全问题。历史和现实,经济与政治相互纠缠,使罗兴伽问题复杂难解。未来,罗兴伽问题的演进趋势将会主要决定东南亚国家难民政策的走向。罗兴伽问题暴力化的趋势使得安全因素成为改变难民政策的集中驱动力,国内政治因素则迫使执政者做出政策性改良,国际压力因素则使执政者在局部和细节处进行必要的妥协。

【关键字】罗兴伽问题 移民政策 被迫迁徙 东南亚国家

 

罗兴伽[1]问题指的是主要居住于缅甸孟加拉边境地区若开邦被称为罗兴伽人的群(ethnic group)因其无国籍特性所造成的政治、安全、经济、文化和人道主义问题。这一问题已困扰孟加拉、缅甸及部分东南亚国家几十缅甸开启民主化转型进程以来,罗兴伽问题仍迟迟未能解决,且有逐渐走向极端化暴恐化的趋势。2017825日,自称为阿拉干罗兴伽救世军Arakan Rohingya Salvation Army英文简称ARSA,下文简称“救世军”)的组织针对缅孟边境地区31军警目标同时展开袭击,引发新一轮危机。

罗兴伽问题牵一发而动全身,直接影响上百万人的身家性命和生活质量,直接涉及南亚、东南亚、太平洋三大区域板块多个国家,间接波及难民、人权、区域合作、跨文化交流等多个热点领域。自本世纪以来,由罗兴伽问题衍化出的罗兴伽危机周期性爆发,爆发间隔越来越短,规模越来越大,造成伤亡越发严重,国际关注越发集中。8袭击后,已经有超过50万罗兴伽人逃往孟加拉国,再加上孟加拉国原有30万罗兴伽人,仅孟加拉国一国就已接收超过80万罗兴伽人。该国被迫另选地址建设超大型难民营以备愈演愈烈的难民潮[2]部分难民到达孟加拉国后转而向南,前往其他东南亚国家。巨量难民涌入一方面为接收国带来沉重负担,但另一方面也为暴恐组织和武装组织提供充足人力资源。可以预见,罗兴伽问题将严重影响区域乃至是世界安全,也将进一步考验东南亚国家难民政策和处置措施。

基于此,深入理解东南亚国家对被迫迁徙罗兴伽人的政策和应对、罗兴伽问题主要矛盾和症结,分析评估东南亚国家难民政策会因罗兴伽问题产生的变化,对我们正确认识东南亚难民政策和罗兴伽问题走向具有重要意义。本文将从被迫迁徙者的角度首先聚焦罗兴伽人向东南亚国家迁徙的环境,进而分析罗兴伽问题的症结以及可能的解决前景,最后考察由此带来的东南亚地区难民政策演进趋势

一、东南亚国家对罗兴伽问题的政策与应对

 

    被迫迁徙罗兴伽人主要选择泰国、马来西亚和印度尼西亚为迁徙目的地。因此这三国的态度、政策和举措直接决定迁徙罗兴伽人的命运。为此,本部分将着重考察泰国、马来西亚和印度尼西亚对罗兴伽问题的政策和应对。首先阐明罗兴伽人被迫迁徙路线,随后展开对三国有关地区地理条件和法律环境的评估理解三国难民政策的基本背景。联合国难民署(UNHCR,下文简称难民署)在三国的活动将会被纳入考察范围最后,三国国内在罗兴伽问题上的趋向以及与缅甸的外交交涉会被重点提及。

(一)泰国

    泰国是罗兴伽人迁徙中转地,也较早因罗兴伽问题而受到国际舆论关注。大部分南迁罗兴伽人基于目的地地理条件和人文环境两个方面原因,选择泰国作为其旅程第一站

    就地理条件而言,缅甸国土最南端德林达依省与泰国最南端(deep south,简称泰南)领土相邻,共同向马来半岛北部延伸。自泰国北碧府起纵贯整个泰缅边境的他念他翁山切断了半岛北段东西之间的横向联系。其中泰国面向安达曼海一侧的攀牙府是马来半岛西侧和缓的向东南延伸海岸线的突兀凸起。攀牙府、普吉府连同马来半岛大陆一起,从西北东三个方向在这个凸起处围起攀牙湾(Phang Nga Bay)。湾内岛屿众多,植被茂盛,被泰国按照《国际重要湿地公约》(Ramsar Convention)辟为攀牙湾国家公园,成为乘船偷渡之人理想上岸地。

    就人文环境而言,泰国虽然整体上是一个佛教国家,但泰南却有规模较大的穆斯林聚集区,南部三府(北大年、陶公、也拉)以穆斯林为主体,长期叛乱南迁罗兴伽人可找到更多同信。泰南以南即是来西亚穆斯林人口比例较高的吉兰丹州和吉打州,人种、语言和文化习俗与泰南穆斯林几无差异。其中吉兰丹州长期由马来西亚伊斯兰党(Parti Islam Se Malasia,简称PAS,下文简称伊斯兰党)执政,恪守伊斯兰基本教义,实施伊斯兰教法。

    在这两方面有利条件的作用下,罗兴伽人从位于缅孟边境的若开邦出发,渡过纳夫河(Naf River)逃往孟加拉国[3],从孟加拉湾进入安达曼海最终到达攀牙湾。他们如果能够逃脱泰国缉拿,成功偷渡上陆,多半会旋即南下,隐蔽在泰马边境丛林地带,等待时机前往马来西亚。[4]他们相信马来西亚会给予他们更好待遇,甚至还可以寻找机会前往澳大利亚或者海湾国家。

    泰国作为整个中南半岛发展程度最高、社会条件最为宽松的国家,对其邻国难民具有强大吸引力。虽然泰国没有签署1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》(下文简称公约和议定书),但泰国与难民署合作,已经收容并仍在持续接纳大量缅甸难民。截至2017731日,据难民署统计[5],在泰缅甸难民总数100328人,居住在泰缅边境9个难民营中,其中登记人口50101人,未登记人口50137人。这些难民绝大部分来自缅甸东部,罗兴伽人并未被覆盖其中9个难民营中最南端难民营还没有进入马来半岛。登记人口中,来自缅甸克伦邦人数最多,占总数66%,克耶邦次之,占16%,德林达依省再次,占9%

    泰国对待难民态度比较消极。站在难民署立场上的文献报告,难民在泰国被当作对国家主权和国家安全的威胁。泰国难民政策变动较大,很难给外界形成稳定预期。[6]泰国政府泰南地区管控力度较弱很难甄别乘船而来的寻求庇护者(asylum seeker)身份,泰国国内存在较强民意反对接纳罗兴伽难民[7],再加上泰南局势持续动荡,使泰国政府不得不推行以强行遣返为主的难民政策。

    20091月,泰国被揭发在2008年年底不仅拒绝了1000名罗兴伽人入境,还将其船只引擎破坏并将其重新拖回海上。船上只为罗兴伽人留下了少量食物和水。[8]泰国这种任其自生自灭的行为,引发了国际社会强烈愤慨。事后,泰国政府进行了大量解释工作,但毫无疑问,其国际形象受到严重损害。这迫使泰国政府不得不在罗兴伽问题上更为谨慎。

    根据丽连的报告,泰国政府允许部分罗兴伽人获得工作许可,以补充劳动力市场短缺,但获得许可的人即使在泰结婚置业仍不能获得公民身份。与此同时,迫于国际社会压力,泰国政府也开始注意避免将罗兴伽人直接遣返缅甸。[9]2013116日,时任泰国国防部长素坤鹏·素旺那达表示,泰国政府将照顾这些移民,然后将他们送往第三国[10]

    近年来,每次若开邦局势不稳,泰国就随即承受罗兴伽人南迁潮,罗兴伽问题成为泰国政坛最为敏感的问题之一,近期内泰国也很难改变其对罗兴伽问题的基本政策取向。基于上述情势可知,泰国是罗兴伽难民最易落脚的目的地,但却不是他们最理想的落脚地。罗兴伽人只能选择以偷渡方式蒙混进入泰国,这不仅造成了严重的人道主义危机,还引发了大量人口贩卖犯罪。

(二)马来西亚

不少文献报告称,马来西亚是罗兴伽人最终目的地之一。近来,也确有越来越多的罗兴伽人径赴马来西亚而不从泰国中转。他们根据前文提路线自孟加拉国大体沿海岸线南下,但不在攀牙湾下船登泰,而是直接开入马拉西亚水域,在马来西亚吉打州兰卡威(Langkawi,中文又译作浮罗交怡)伺机登陆入马。和攀牙湾类似,兰卡威由99个石灰岩岛屿组成,是偷渡入境的另一处有利地点。[11]

对于偷渡者而言,马来西亚对其西马来西亚核心区域实行严格边境管控,泰国政府对泰南管控力度就稍显薄弱。从攀牙湾上岸,先偷渡入境泰国,再伺机进入马来西亚,是更为现实、成功率更高的选择。[12]但由于近年来,泰马边境地区人口贩卖犯罪极为猖獗中转泰国路线危险性骤升2015525日,马来西亚警方称在该国北部与泰国交界地带中找到了28处疑似贩卖人口营地,并发现了139处坟墓[13]

马来西亚罗兴伽人确有极大吸引力。马来西亚是东南亚经济最发达的国家之一,也是东南亚地区最大劳动力输入国,伊斯兰教不仅是国教,马来人全员信仰伊斯兰教,根据宪法规定保有原住民特权这一切恰好触及了被迫迁徙罗兴伽人的全部痛点。

    但冷静观察可知,马来西亚对难民来说并没有看上去那么美好。来自国际非政府组织的报告就曾连续两年将马来西亚列为世界上十大最糟糕难民目的地之一。[14]马来西亚学者阿马里吉·加奥尔(Amarjit Kaur)更是报告称,相比于缅甸和孟加拉国,罗兴伽人在马来西亚受到的是一系列新迫害,包括殴打、敲诈和任意羁押,罗兴伽难民生活在贫困和无尽恐惧之中这一切的根源在于马来西亚难民政策以被动应对为主,积极主动为罗兴伽难民创造良好条件的情势几乎没有发生过。[15]

    事实上也正是如此,虽然马来西亚自上个世纪就开始接受迁马罗兴伽难民,但马来西亚对罗兴伽难民态度和政策开始发生转变却是2015年。据马来西亚学者阿依扎·格哈伊里报告称,2015年,包括部分孟加拉国国籍人士在内的2000名船民在兰卡威登陆,马来西亚政府将这些人送到吉打州马来西亚移民羁押中心并准备将其全部遣返。时任马来西亚内务部副部长称我们已经对擅闯水域之人很好了,我们人道地对待他们,但他们不能如此冲击我们的海岸[16]此事件引发了国际社会强烈关注。迫于压力,马来西亚随后与泰国和印度尼西亚召开会议结果是马来西亚正式承诺不再将船民推回海上,而是让他们上岸并送往临时避难所。[17]

    但很明显,这种所谓的转变不过是一种权宜之计。马来西亚政府对罗兴伽人的态度仍然是被推着走,主要推力来自两方面。一方面是国际压力。2015年,船民事件被广泛关注重要原因之一就是当年马来西亚是东盟主席国,该年也是东盟宣布建成东盟共同体的一年。同时,马来西亚外交政策一直强调马来西亚关注世界各地穆斯林少数群体[18],在罗兴伽问题上过度畏葸,无异于自破阵地。20171月,在吉隆坡召开的伊斯兰合作组织罗兴伽问题紧急部长级会议上,马来西亚总理纳吉布发表讲话,表示针对罗兴伽人的杀戮必须停止。[19]讲话用意和修辞,和1992年时任总理马哈蒂尔呼吁缅甸立刻解决罗兴伽问题[20]有着异曲同工之妙,其政治象征意义要远大于实际意义。

    另一个方面是更为复杂的国内压力。首先是在马罗兴伽人人数不断增加。马来西亚政府允许难民署对来马罗兴伽人进行难民身份认定。据难民署统计,罗兴伽人在马登记并持卡人口为56000人,而据非政府组织统计,应有20万罗兴伽人在马定居。[21]据钟大荣报告,马来西亚伊斯兰组织咨询委员会(Majlis Perundingan Islam Malaysia, MAPIM,下文简称伊斯兰委员会)自2007年开始关注罗兴伽人,2013年起开始协助在马罗兴伽人申请难民卡。伊斯兰委员会还在吉打州开设难民营,负责接收罗兴伽难民。[22]这些举措客观上为罗兴伽人在马定居带来一定便利,会吸引更多罗兴伽人来马,迫使马来西亚政府必须正视这一问题。其次是伊斯兰委员会和伊斯兰党在罗兴伽问题上合作,共同对纳吉布政府施加压力。2017830日,马来西亚独立日(Merdeka)前夕,在伊斯兰委员会和伊斯兰党组织下,数百名罗兴伽人来到缅甸驻马来西亚大使馆前抗议示威。示威实际参与方马来西亚阿拉干罗兴伽族社区组织表示他们据28日伊斯兰委员会从Whatsapp上发出的指示行事。由于抗议没有事先申请,最终以马来西亚警方逮捕44名示威者宣告结束。[23]但这毫无疑问显示了伊斯兰委员会强大动员力。伊斯兰党参与其中,用意则是面向下一届选举的政治考量,尤其是该党一直期待在吉打州长期执政。虽然伊斯兰党和巫统可以在诸如“331法案议题上合作,共同打击希望联盟,但是两党伊斯兰正统之争[24]还远没有画上句号。更加上此前伊斯兰党开明派分裂另组新党,使得伊斯兰党愈发转向保守。这场争斗事关政治生命纳吉布不得不尽快出台政策拉拢穆斯林选民。201731日,马来西亚政府宣布允许持有难民卡并通过体检的罗兴伽人合法就业。98日,马来西亚海岸警卫队负责人重申,马来西亚不会推回罗兴伽船民,而且会为他们提供临时避难所。虽然有文献报告称前项政策只有40个人响应[25],后一项发言不过是重复了2015年马来西亚在国际压力下做出的承诺,但这些仍不失为对罗兴伽人的有利声音。

    和泰国一样,马来西亚没有签署公约和议定书,但和难民署进行有限度合作。有文献报告,马来西亚政府为庇护寻求者找到并接受难民署在马机构帮助制造了一定障碍。[26]

    马来西亚为了显示其在东盟和伊斯兰世界地位,频繁利用各种外交场合向缅甸施压。纳吉布称,今(2017)年,马来西亚要派出人道主义代表团赴孟缅边境协助难民寻找避难场所。早前,伊斯兰委员会已经获得缅甸政府同意,在若开邦合作建设可容纳15000人的难民营。[27]预计在竞选期内,罗兴伽人还会成为马来西亚国内政治的重要议题之一,纳吉布政府或还有行动或积极表态。但是中期来看,马来西亚仍将继续保持其应付式的难民政策和应对措施。

(三)印度尼西亚

    对于南迁罗兴伽人来说,印度尼西亚兼具泰国和马来西亚的优势。一方面印度尼西亚爪哇岛距离澳大利亚管制下的圣诞岛较近,印度尼西亚可成为偷渡入澳中转站[28];另一方面,印度尼西亚也是穆斯林占人口主体的国家,对于南迁穆斯林也有着天然宗教亲近感[29]。罗兴伽人达到兰卡威,只要克服风向和船况限制,向西航行即可到达印度尼西亚第二大岛苏门答腊岛。格哈伊里就报告称,2015年有罗兴伽船民最终在苏门答腊岛亚齐特区北部海岸获救。特别要注意,亚齐特区恰好兼具了泰南地区和马来西亚吉兰丹州的优势,这里历史不仅长期存在穆斯林分离运动还是印度尼西亚唯一实施伊斯兰教法的省级行政区,中央政府对特区管辖能力受到了体制和传统限制。

    但近年来,偷渡入澳有两点困难。第一是虽然澳大利亚批准了公约和议定书,但是澳大利亚难民政策和应对措施对印度尼西亚偷渡难民不友好,饱受国际社会诟病[30]201411月,时任澳大利亚移民和边境部部长斯考特·莫里森(Scott Morrison)宣布2014630日后在难民署驻印度尼西亚机构登记的难民将不能再在澳大利亚安置。[31]从印度尼西亚到澳大利亚路线至此暂走不通。第二则是印度尼西亚经济发展水平决定了难民在短期内是不会被赋予工作权利,难民很难相应地在法律地位上获得教育、医疗和宗教等基本人权保障。基于这两点,目前在印度尼西亚难民和庇护寻求者人数只有14425[32]。他们来自48个国家[33],其中阿富汗难民占一半左右[34]。截至20162月,难民署记录在案来自缅甸的难民和庇护寻求者总共只有1039人。[35]

    20161231日,印度尼西亚总统佐科签署了2016年第125号总统令(Perpres),决定采用公约和议定书难民定义并对难民进行保护。该令明确了难民事务主管部门和处理流程,结束了此前法律法规模糊之处。政治、法律和安全事务统筹部长被指定为有关事务主管机关,国家搜救署(Badan SAR Nasional,简称Basarnas)被指定针对有关船只执行搜救作业。根据法令,庇护寻求者在印度尼西亚登陆后,他们将会安全送往移民羁押中心,身份将会被记录在案,难民署将会处理难民请求。[36]

    这一法令的签署标志着印度尼西亚难民政策重大转变印度尼西亚虽然迄今还未签署公约和议定书,但该法令表明,印度尼西亚愿意在某种程度上按照国际通行标准来处理难民问题,这将为包括罗兴伽人在内的各国难民提供更宽松环境。

    当然,这一法令不能解决一切问题,有文献指出,该法令至少未涉及到三项至关重要内容,第一是在国际水域发现难民应如何处理[37],第二是难民工作权和教育权问题[38],第三是长期羁押问题[39]。其中长期羁押问题是观察印度尼西亚难民政策重要指标之一20146月,印度尼西亚加入了难民署发起的脱离羁押运动Beyond Detention Campaign),但至今,印度尼西亚仍然羁押了大量难民和庇护寻求者,难民署统计表明2014年到2016年三年间,仅儿童庇护寻求者一项,印度尼西亚每年平均羁押1000人左右。目前4000多人被羁押在13个长期羁押中心和20个短期羁押中心中。另有4225名难民被安置在了遍布印度尼西亚的42处定居点内,仅享有有限权利。[40]

    和马来西亚类似,罗兴伽问题也被印度尼西亚某些组织热炒,以谋求现实政治利益。钟万学案件后,印度尼西亚尚处于国内政治极化氛围中,佐科政府在处理罗兴伽问题上不得不特别谨慎。印度尼西亚国内以伊斯兰捍卫者阵线(FPI)为代表所谓强硬派(hardliner)一直图谋将印度尼西亚变为施行伊斯兰教法国家这派人士极力将佐科描绘为无神论者,企图否定其总统职位的合法性。佐科主要对手,大印度尼西亚运动党主席普拉博沃公开与强硬派结盟,意图借此削弱佐科影响力,为2019年选举预做准备。2017年雅加达特区首长选举中,普拉博沃支持的获选人阿古斯在选情落后情况下,通过获取强硬派支持并炒作钟万学亵渎《古兰经》而最终当选。钟万学最终入狱两年使佐科阵营实力被严重削弱,反佐科联盟更加牢固。自2017825日若开邦新一轮紧张情势发生以来,反佐科联盟迅速采取行动,企图通过罗兴伽议题,进一步削弱佐科个人及其政府合法性。

    93日凌晨,缅甸驻印尼大使馆遭投掷汽油弹,所幸未造成人员伤亡。[41]96日,数千名印度尼西亚穆斯林聚集在缅甸驻印尼使馆前抗议示威,要求缅甸政府停止种族灭绝。据称,这是一个星期内第四次也是规模最大的抗议活动警方不得不在使馆前200码处布置了铁丝网。[42]98该组织在世界文化遗产婆罗浮屠(Borobudur)附近集会,千余人参加。为防古迹被破坏,印度尼西亚警方出动了3000人来维持秩序[43]

在此情况下,安抚国内民众情绪,反击反对派指责政府无作为,同时面向伊斯兰世界再次发出印度尼西亚声音[44]佐科一方面公开发表声援罗兴伽人讲话,另一方面派出外交部长蕾特诺(Retno Marsudi)就罗兴伽问题展开国际斡旋。蕾特诺分别与缅甸国务资政昂山素季、缅甸国防军总司令敏昂以及孟加拉国外长会面,呼吁缅甸政府立刻停止针对罗兴伽人暴力活动,表示愿意开展人道主义援助。2016年,印度尼西亚就曾启动一项300万美元项目,借助当地佛教徒和穆斯林非政府组织在若开邦援建医院及其他设施。印度尼西亚还积极促成20161218日召开的东盟关于罗兴伽问题的特别外长会议。除此之外,印度尼西亚还提议向缅甸派遣维和士兵。[45]

综合以上三国情况来看,东南亚国家对于被迫迁徙罗兴伽人的政策和态度整体上较为消极。从东盟层面看,大部分国家的消极难民政策,与东盟在处理国家与个人关系上更为偏重国家的倾向直接相关。[46]各国习惯于在“不干涉”原则基础上,将难民等问题视为本国或别国内政,不愿过多表态。罗兴伽问题由于涉及到宗教情感和国内政治等复杂因素,所以东盟内部就此展开了一些专门磋商,但从整个机制体制构建层面上看,东盟对难民问题的定位仍然是国家中心视角的。这鲜明地体现在东盟共同体(ASEAN Community)蓝图中,难民问题被归类为政治安全共同体,而非社会文化共同体。难民问题被按照国家中心视角而高度安全化,甚至与人口贩卖等量齐观,被概念化为“人的安全”问题。[47]这一概念故意模糊了难民问题焦点,反映出东盟在难民问题上继续坚持保守消极的态度。

二、解析罗兴伽问题

    罗兴伽问题主要根源在于罗兴伽人的无国籍特性,这种特性被缅甸政府不断强化,致使罗兴伽人失去基本生存保障权,增加其获取难民身份难度。罗兴伽问题三大主要矛盾,国籍/公民权问题、土地问题和安全问题,随罗兴伽问题不断暴露在世人面前。未来如要解决罗兴伽问题,必须至少三位一体,对主要矛盾点逐个攻克、化解。

(一)起源和发展

    罗兴伽问题是缅甸在国家独立和民族国家建构过程中遗留问题之一,问题最初起源也是最主要矛盾,就是罗兴伽人国籍问题始终得不到解决。自缅甸1948年独立以来,缅甸中央政府就一直坚持罗兴伽人实际上是来自孟加拉国的非法移民,不承认罗兴伽人缅甸国籍。

    从宏观历史背景考察,罗兴伽人被拒绝给予国籍是反常的。缅甸甚至是多数亚非拉国家在二战结束后独立浪潮中无不遵循广开土、广纳民原则。昂山将军之所以召开彬龙会议,目的之一就是要在新民族国家成立时尽可能吸引少数民族共同加入,从而保持住缅甸固有的疆域。现代缅甸的部分建国者及其后历任统治者主动排斥罗兴伽人,与尽力营造共同体氛围完全背道而驰。

    缅甸政府的态度和行为或可从以下三个方面解释。第一,历史地看,今印度、巴基斯坦、孟加拉国和缅甸在英国殖民时期连为一体,同属英国统治。英国仅设立一英属印度政府予以管辖。边界无防致使大量印度廉价劳工涌入缅甸,对当地经济和社群产生负面影响,使佛教徒对穆斯林渐生恶感,逐步积累矛盾和宿怨。再加上日本侵略期间,英日出于战争目的,刻意挑拨罗兴伽人和当地佛教徒矛盾,故意激发代理人冲突,得对立愈发严重。第二,从民族国家创建来看,罗兴伽人在缅甸独立建国的关键时间节点上没能积极主动参与到民族国家构建过程,反而一度谋求加入巴基斯坦甚至独立建国。[48]罗兴伽人自我组织程度和武装程度与缅北民地武相比都相对较弱,既无法获得缅北民地武相当的影响力和自主性,也无法抑制缅甸历届政府在罗兴伽问题上的大缅族主义倾向。将罗兴伽人当作新民族共同体的敌人排斥出去反而有助于塑造民族独立自主,排斥罗兴伽人对于缅甸政府来说也较易操作。第三,罗兴伽人缺少对本族详尽而完备的历史叙述,致使在族源问题上,罗兴伽人和缅甸政府之间出现了各执一词局面[49]使缅甸政府始终掌握拒绝给予罗兴伽人缅甸国籍的理由,在合法性和公共舆论上都不难说通

    罗兴伽人由此成为缅甸甚至整个亚洲独立解放浪潮弃儿。此后,罗兴伽人身上无国籍特性在军政府统治期间得到不断强化。

    1962年奈温将军通过政变上台后,强制推行缅甸化进程,将罗兴伽人产收为国有,确定缅甸为国语、南传佛教为国教。军政府1971颁布《维护民族团结法》限制和禁锢罗兴伽人参与缅甸中央政府及民意机构

    19782月,奈温政府发动那伽王行动(Naga Min Sitsin Yae)。当局宣称是对实兑反政府武装进行清剿,但是大量文献报告称当局实际上是对罗兴伽人进行大规模屠杀种族清洗[50]据称至少有14万罗兴伽人出逃。

    1982年,奈温政府通过《公民身份法案》,该法案实际上在法理上永久剥夺了罗兴伽人的公民身份。[51]此后以苏貌、丹瑞为代表的缅甸新军人政权时期,罗兴伽人的境遇不断恶化。1992年,丹瑞政府发动针对罗兴伽人的兴邦行动(Pyi Thaya),迫使至少25万罗兴伽人出逃。1994年,当局开始拒绝向罗兴伽新生儿发放出生证明,其后迫于国际舆论压力,颁发没有出生信息的白色身份证。[52]

    即使到了民主转型期间,罗兴伽人无国籍特性仍在不断被固化。2012年,若开邦罗兴伽人和当地佛教徒发生大规模冲突,登盛政府出动大量部队平乱,罗兴伽人和不少国际非政府组织指责当局屠杀。这次冲突再次造成大量罗兴伽人出逃。2015,登盛政府拒绝在白色身份证到期后换发新证。[53]

(二)三个主要矛盾

第一是国籍/公民权问题。如前文所言,罗兴伽人无国籍特性是罗兴伽问题最突出矛盾。无国籍不仅使得罗兴伽人被剥夺了教育、工作、迁徙等最基本人权,更使得其即使选择出逃,也会因此无国籍而无法得到应有的人道主义对待。尤其从被迫迁徙角度观察罗兴伽问题,罗兴伽人被迫迁徙的目的国均签署公约和议定书,罗兴伽人很难自证身份,更难以在第一时间启动难民认定程序,甚至极难被认定为难民,其主要根源就在于其无国籍特性。

但对无国籍特性也不宜过度强调。2015年罗兴伽问题再度爆发期间,美国国务院曾敦促缅甸政府尽快给予罗兴伽人完整公民权。美国认为,这才是解决罗兴伽问题的根本途径。[54]但实际上,这个问题要辩证看待。一方面,无国籍问题对于罗兴伽人是致命伤害,确实毋庸多言。但另一方面,给予罗兴伽人公民权就真的可以解决问题,还需商榷。可以合理质疑,给予公民权后,罗兴伽人出逃行为仍会继续。经过几十年逐步加深的分隔和仇视,若开邦罗兴伽人、若开人和缅人相互之间矛盾短期内难以调和,各方之间如要妥善化解寻找共存之道,需要更长时间。给予公民权或许是解决问题开端,但其真正效果并不令人看好。[55]

第二是土地问题。揆诸历史,罗兴伽人和若开人、缅人的矛盾还存在于土地及其附属资源分配问题。早期,罗兴伽人多生多占,为其招致其他族群怨隙。近来有文献报告[56],土地问题是当前罗兴伽问题中主要矛盾点之一,常被外界忽视。与历史上不同,土地分配趋势倒转,主要是自罗兴伽人转到若开人、缅人甚至是外国人手中。自上个世纪90年代开始,军政府有目的的土地掠夺就逐步展开,大量中小所有者土地被无偿征收,再分配给大型项目,这其中也包含针对罗兴伽人的土地掠夺。2010年到2013年间,大型项目用地增加了170%2017年,政府在罗兴伽人区域分配了126.8万公顷土地,而2012年这一数字仅为7000公顷。这确实让人逐步确信,驱逐罗兴伽人背后存在经济考量。罗兴伽危机周期性反复、若开邦族群矛盾不断固化的背后可能存在强大的资本推手

第三是安全问题。2017825日,救世军袭击了若开邦30处警察哨所和1处军事基地,造成10名警察、1名士兵和1名官员身亡,至少80名袭击者丧生。这是继201610月若开邦袭警事件后,若开邦再次出现针对国家公职人员的恶性袭击事件。缅甸政府和军方随即宣称这是一起恐怖袭击案件,政府不会和恐怖组织谈判,更不会妥协。[57]而西方舆论则一边倒宣称袭击者是自由战士,发动的是武装叛乱[58]缅军方随后发反击联合国人权事务主管声称缅军进行的是教科书般的种族清洗[59]缅甸政府则予以否认。在全球恐怖主义思潮和势力逐步抬头背景下,一场有组织成规模袭击,显然并不能单纯因袭击目标为公职人员而非平民来强行剥离其暴恐属性。不可否认,缅甸政府对其恐怖分子认定确实是一种将对方去合法化的策略,也是为了能够在国际上获得反恐战争同情。[60]但是,这并不等于说,罗兴伽人武装组织的袭击就纯粹只是武装叛乱行动。毕竟当代历史已经有不少前车之鉴,西方支持甚至美化的自由战士最终羽翼丰满后,以恐怖分子面目再次示人,西方及全世界都深受其害救世军 可通过海外罗兴伽人捐款获得大量海外捐助这表明,袭击背后存在着暴恐化加剧可能性。未来缅孟边境地区或演化为新兴恐怖活动策源地。毫无疑问,这是罗兴伽问题发展演变的最坏结局。

三、罗兴伽问题演进趋势对东南亚难民政策的影响

 

罗兴伽问题使东南亚国家不得不用实际行动公开本国难民政策。在受到国内外诟病又迫使各国被迫纷纷出台政策措施,予以修补。但从目前情况看,东南亚国家(尤其是本文重点分析的泰国、马来西亚和印度尼西亚)修补后的难民政策仍不能令人满意。整个东盟国家中,除了柬埔寨和菲律宾外,无一签署公约和议定书,整个东南亚地区是全球难民政策(Global Refugee Policy,简称GRP)的化外之地 [61]。各国政府无须承担公约和议定书里规定的义务并履行相关责任,短期内更没有主动推动难民政策国际合规方向发展。东南亚国家难民政策仍然是一个独立成篇的故事。

也应看到,由于罗兴伽问题已经不可避免地政治化、暴力化、国际化,今后将会出现更为复杂难解的变化态势。因此,这一问题将在未来较长一段时期内,成为推动东南亚国家难民政策变化的主要力量。这表明,今后观察东南亚难民政策,必须要分析罗兴伽问题演进趋势。其中三个因素,将会成为东南亚难民政策变动的主要驱动力。

第一是国内政治因素。罗兴伽问题带来的国内政治和选举压力,是修改难民政策的最直接原因。马来西亚和印度尼西亚等国宗教反对派,尽可能利用宗教议题对立场较为世俗和中庸的执政者进行抨击,煽动选民,为其投票。而罗兴伽问题和难民政策正是向执政者发难的恰当议题。在马来西亚,伊斯兰党和伊斯兰委员会在罗兴伽问题上对政府发起连番责难,组织大量抗议示威活动。罗兴伽问题实际成为巫统和伊斯兰党针对马来西亚国家发展走向争论新战场。大印度尼西亚运动党和伊斯兰捍卫者阵线,目标和目的契合,不仅组织多场大规模抗议示威,还在全国范围内公开招募圣战士

两国执政者为能够在民主选举中获得连任,必须要予以积极回应。回应策略可以总结为一进一退。一进指的是执政者表现出比宗教反对派还要狂热的护教决心。纳吉布亲自参加抗议缅甸政府的群众集会,还呼吁佐科总统也组织类似集会。[62]他公开表示,罗兴伽人遭遇的灾难已达到恐怖水平[63]一退则是指执政者通过政策让步,压缩宗教反对派的批评空间。例如佐科总统签署总统令以及马来西亚方面承诺坚持不退回原则等。

应该注意,国内政治因素带来的政策变动改良性质它并不要求执政者彻底地将本国难民政策和国际接轨,执政者也没有从中感到融入全球难民政策的必要。同时,由于罗兴伽问题被过度政治化,导致执政者被迫出台的政策和举措在其离任后继续执行难度较大。因此,国内政治因素是推动执政者改变政策最直接原因,但由此所形成的修改还需要其他因素予以巩固。

第二是安全因素。罗兴伽问题暴力化趋势将不断突破难民政策的极限,成为中长期内东南亚国家修改难政策的根本原因之一。825日袭警事件比去年10月份袭警事件相比,不仅规模、组织和协调水平大幅度提高,袭击者政治策略也更成熟。救世军在袭击后公开宣布单方面停火,以避免更大人道主义危机。缅甸政府基于自身僵硬立场,只能对此予以断然否决,这使国际舆论对救世军态度更趋向好,愈发凸显武装反抗合法性。逃孟罗兴伽人身负国仇家恨救世军提供充足人力储备,壮大了救世军实力,使其今后可在边境地带制造更大事端,也更容易接受极端主义思想,蜕变为暴恐组织。

由此可见,未来罗兴伽问题爆发新危机将主要由救世军缅甸军方的武装冲突而引起。可预见,暴力乃至恐怖主义活动不断升级,使罗兴伽问题进入一个新阶段,陷入恶性循环。由于每次危机造成的人道主义灾难将愈发突出,各国难民政策肩负愈发沉重的压力,宗教反对派炒作罗兴伽问题更有底气,执政者面临的基本盘选民压力只增不减,不断迫使各国在短视情况下,应激出台对策。这一趋势已经在近两次罗兴伽危机中显现,未来势必会更为明确

第三是国际压力因素。国际压力对难民政策的影响具有长期性。国际压力一方面来自于美西方国家,另一方面来自国际非政府组织。美西方除直接谴责和制裁外,也支持甚至直接资助国际非政府组织向缅甸等国施压,国际非政府组织则通过国会作证、舆论引导等方式推动美西方国家形成谴责和制裁对于东南亚国家来说,其独立自主精神和民族自尊心不会使其轻易屈从于国际压力,也不会完全按照国际压力导向行事。但国际压力确实压缩了东南亚国家政策选择范围,也削弱了对抗性政策的合法性基础,使其政策成本无形中上升。由于国际话语权在美西方国家掌握下,塑造和解释罗兴伽问题的权力也随之旁落,单个或是多个东南亚国家都无力夺回。这不仅赋予国际压力制造方以主动权,也迫使国际压力承受方不得不在局部和细节层面作出必要回应。

 

      展望未来,解决罗兴伽问题的根本还是于构筑族际和谐。这需要发展经济,缩小族际间收入差距;提倡互尊互学,使多族多教的现实得到各方尊重;更重要的是,要将罗兴伽人纳入到缅甸民主进程和和解进程,防止其他国家借口干涉缅甸内政。凡此种种,知易行难,但却是罗兴伽问题的真正解决方法。



[1]尽管大部分中文文献使用罗兴亚,但本文使用罗兴伽。罗兴伽一词的意思是若开邦(Rakhine State)的人。但由于缅甸官方坚持罗兴伽人是来自孟加拉国的非法移民,因此称呼其为宾格里人(Bengali),意为孟加拉的人。近来,昂山素季呼吁使用若开邦穆斯林这种描述性的中性词有助于结束称呼混乱局面,但可惜还没有得到普遍使用。参见,李晨阳:《缅甸罗兴伽人问题热的冷分析》,《世界知识》,2017年第2期,第73页。

[2] 《制止缅政府继续种族清洗美考虑新制裁或暂停援助》,《联合早报》,2017107日,第14版。

[3] Rohingya Crisis: 'About 60 Dead' In Boat Capsize, BBC, 29 September 2017, http://www.bbc.co.uk/news/amp/world-asia-41432573.

[4] 目前尚无文献明确报告这一路线。根据历次公布的泰国警方缉捕记录,罗兴伽人被抓获的地点大体没有逃脱上述路线范围。

[5] RTG/MOI-UNHCR Verified Refugee Population, Thailand Border Operation - Information Management Unit Mae Sot, 31 July 2017,

https://www.unhcr.or.th/sites/default/files/u11/Thailand_Myanmar%20Border_Refugee%20Population%20Overview_July%202017.pdf

[6] Vitit Muntarbhorn. (2004). Refugee Law and Practice in the Asia and Pacific Region: Thailand as a Case

Study, UNHCR Thailand Research Paper, http://www.refugeelawreader.org/en/en/english/section-v-asian-framework-for-refugee-protection/v1-protection-challenges-in-asia/core-readings-140/9456-muntarbhorn-refugee-law-and-practice-in-the-asia-and-pacific-region-thailand-as-a-case-study-1/file.html.

[7] 马骥:《试析缅甸罗兴亚穆斯林民族问题的产生及其影响》,外交学院2010硕士学位论文, 26页。

[8] 李展阳:《被遗忘的民族:罗兴伽人》,《世界知识》2009年第7期,第32至33页。

[9] Mahaysotanan, B.:《The Muslim Rohingya Immigrants in Thailand》,山东大学2014年硕士学位论文37页。

[10] 王慧、于景浩、孙广勇:《缅甸若开邦民族冲突造成大批罗兴亚人逃往邻国避难——罗兴亚难民检验东盟协调能力》,《人民日报》,2013119日,第7版。

[11] 兰卡威地图请参见,https://en.wikipedia.org/wiki/Langkawi#/media/File:LangkawiMap.png

[12] Mahaysotanan, B.:《The Muslim Rohingya Immigrants in Thailand》,37页。

[13] 曾宇139处乱葬岗!缅甸罗兴伽难民魂断马来西亚丛林》,界面新闻2015年5月26日,http://www.jiemian.com/article/290127.html。人口贩子将南迁罗兴伽人安置在泰马边境后,会索要一笔20003000美元的赎金。参见,陈春艳:《缅甸罗兴伽人的来源、历史和现状》,《西北民族大学学报:哲学社会科学版》2016年第2期,第84至92页。 两者之间存在的关联虽然尚未得到明确的证明,但根据一般情势可以合理推断其背后的犯罪行为。

[14] U.S. Committee for Refugees and Immigrants, World Refugee Survey 2008 and World Refugee Survey 2009. 很遗憾的是,自2009年后,USCRI就不再发布该系列调查,此前的调查结果也无法查看。此处据维基百科相关页面的报告,参见,https://en.wikipedia.org/wiki/U.S._Committee_for_Refugees_and_Immigrants#World_Refugee_Survey

[15] Kaur, A, “ Refugees and refugee policy in Malaysia”, Uneac Asia Papers,2017.

[16] Khairi, A, “The dilemma of Rohingya refugees ‘boat people: the role of Malaysia, its neighbors and ASEAN”, International Journal of Academic Research in Business & Social Sciences, Vol.6, No.12, 2017.

[17] Khairi, A, ibid.

[18] David Han Guo Xiong, Rohingya Refugee Crisis: Testing Malaysia's ASEAN Chairmanship, RSIS Commentary, No. 128, 28 May 2015.

[19] Dominique F. Fernandes, The Plight of Rohingya in Malaysia, The Diplomat, 1 September 2017.

[20] David Han Guo Xiong, ibid.

[21] Chan Xin Ying, Rohingya refugees in Malyasia: Time for policy rethink, The Strait Times, 31 August 2017.

[22] 钟大荣:《中国穆斯林跨国慈善——以马来西亚的中国穆斯林赴缅甸罗兴亚难民营援助为例》,世界宗教文化,2016年第3期,第101至106页。 需要注意的是,该文对伊斯兰委员会的注释有三点错误。第一是将伊斯兰委员会的马来语缩写误植为MAPIA;第二是将若开邦误植为若开府;第三是截止该文发表,在马罗兴伽人持难民卡者尚不能在难民营外合法工作。此外,该文记载持难民卡的人数与难民署的统计数字不符。

[23] Ram Anand and Azril Annuar, Why thousands of Rohingya protested in KL on Merdeka eve, malaymail online, 2 September 2017. http://www.themalaymailonline.com/malaysia/article/why-thousands-of-rohingya-protested-in-kl-on-merdeka-eve#oTIPd5tQez1RvpJo.97.

[24] 参见,(马来西亚)陈中和:《马来西亚伊斯兰政党政治:巫统与伊斯兰党之比较》,策略资讯研究中心2006年版。

[25] Dominique F. Fernandes, ibid.

[26] Dominique F. Fernandes, ibid.

[27] 根据钟大荣报告。参见,钟大荣:《中国穆斯林跨国慈善——以马来西亚的中国穆斯林赴缅甸罗兴亚难民营援助为例》。

[28] 前提是偷渡者可以逃脱自2013年起就愈发严格的印度尼西亚海岸边防以及澳大利亚不分种族的打包式遣返。参见,Krithika Varagur, “Indonesia Breaks Silence on Refugees With Presidential Decree”, VOA News, 27 January 2017, http://www.voanews.com/a/indonesia-breaks-silence-on-refugees-with-presidential-decree/3696079.html. 以及The Jakarta Post, “Australia sends illegal immigrants back to RI territory”, The Jakarta Post, 23 March 2015, http://www.thejakartapost.com/news/2015/03/23/australia-sends-illegal-immigrants-back-ri-territory.htm.l当然,即便在此之前,这种方式也不能保证一定成功。伊拉克难民在1999年到2001年间自印尼偷渡到澳的案例可以说明这个问题。参见,Hoffman, S., “Living in limbo: iraqi refugees in Indonesia”, Refuge Vol.28, No.1, 2011.

[29] 方天建称其为情感地缘政治。参见,方天建:《全球化视野下的缅甸罗兴亚族问题》,《世界民族》,2016年第2期,第1至15页。

[30] 难民署对于霍克政府时期澳大利亚将难民统一送往某些太平洋岛屿集中看管的措施持否定态度,呼吁印度尼西亚不要重蹈澳大利亚的覆辙。参见,Fadli, “UNHCR supports Indonesia's policy on refugees”, The Jakarta Post, 17 October 2017.

[31] Ali, M., Briskman, L. R., & Fiske, L. I., “Asylum seekers and refugees in Indonesia: problems and potentials”, Cosmopolitan Civil Societies Journal, Vol.8, No.2, 2016.

[32] Thomas Brown and Antje Missbach, Refugee detention in Indonesia, Lowy Institute, 12 May 2017, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/refugee-detention-indonesia.

[33] Fadli, UNHCR supports Indonesia's policy on refugees.

[34] 10 Facts About Refugees and Asylum Seekers in Indonesia, The Borgen Project, 28 May 2017, http://borgenproject.org/10-facts-about-refugees-in-indonesia/.

[35] Indonesia Fact Sheet February 2016, UNHCR, February 2016, http://www.unhcr.org/en-us/protection/operations/50001bda9/indonesia-fact-sheet.html.

[36] Tama Salim, Haeril Halim and Hans Nicholas Jong, Indonesia widens arms for refugees, The Jakarta Post, 18 January 2017, http://www.thejakartapost.com/news/2017/01/18/indonesia-widens-arms-for-refugees.html.

[37] Krithika Varagur, Indonesia Breaks Silence on Refugees With Presidential Decree, VOA News, 27 January 2017.

[38] Ali, M., Briskman, L. R., & Fiske, L. I., Asylum seekers and refugees in indonesia: problems and potentials.

[39] Thomas Brown and Antje Missbach, Refugee detention in Indonesia.

[40] Thomas Brown and Antje Missbach, Refugee detention in Indonesia.

[41] Indonesia FM to urge Myanmar to halt Rohingya violence, Aljazeera, 4 September 2017, http://www.aljazeera.com/news/2017/09/indonesia-fm-urge-myanmar-halt-rohingya-violence-170903160924784.html.

[42] Simon Roughneen, Thousands of Indonesians protest at Jakarta embassy over Burma's treatment of Rohingya Muslims, Telegraph, 9 September 2017, http://www.telegraph.co.uk/news/2017/09/06/ thousands-indonesians- protest-jakarta-embassy-burmas-treatment/.

[43] Jun Suzuki and Bobby Nugroho, Myanmar's Rohingya Crisis is roiling Indonesian politics, Nikkei Asian Review, 14 September 2017,http://asia.nikkei.com/magazine/20170914/Politics-Economy/Myanmar-s-Rohingya-crisis-is-roiling-Indonesian-politics.

[44] Jun Suzuki and Bobby Nugroho, Myanmar's Rohingya Crisis is roiling Indonesian politics”.

[45] John Mcbeth, Rohingya crisis a political hot potato in Indonesia, Asia Times, 25 September 2017, http://www.atimes.com/article/rohingya-political-hot-potato-indonesia/.

[46] 文娟:《非盟与东盟人权规范的比较研究》,世界知识出版社2014年版。。该书对东盟在人权保护方面的国家中心观做了详细论述。这一论述也基本适用于难民政策领域。该书已经论及之处,本文从略。

[47] Susan Kneebone, “ASEAN and the Conceptualization of Refugee Protection in Southeast Asian States”, in Ademola Abass and Francesca Ippolito, ed., Regional Approaches to the Protection of Asylum Seekers: An International Legal Perspective, Surrey: Ashgate, 2014.

[48] 李京,《20世纪40年代以来缅甸罗兴伽人问题研究》,云南师范大学2016硕士学位论文, 47-48.

[49] 关于双方在历史问题上的认知分歧,已有大量文献予以说明,本文从略。可参见,文佳,《罗兴亚难民问题研究》,外交学院硕士2016学位论文, 6-18

[50] 李京,《20世纪40年代以来缅甸罗兴伽人问题研究》,19

[51] 此前吴努执政时期,罗兴伽人因识字率不高、官员玩忽职守和没有及时宣传,而失去了及时登记国籍的机会。参见马骥,《试析缅甸罗兴亚穆斯林民族问题的产生及其影响》,外交学院2010硕士学位论文, 12

[52] 文佳,《罗兴亚难民问题研究》,21

[53]《政府宣布临时证件 最终有效期限“白卡” 再失全民公投权》,《金凤凰报》,2015年2月,http://www.mmgpmedia.com/general-news/9427-%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%AE%A3%E5%B8%83%E4%B8%B4%E6%97%B6%E8%AF%81%E4%BB%B6-%E6%9C%80%E7%BB%88%E6%9C%89%E6%95%88%E6%9C%9F%E9%99%90%E2%80%9C%E7%99%BD%E5%8D%A1%E2%80%9D-%E5%86%8D%E5%A4%B1%E5%85%A8%E6%B0%91%E5%85%AC%E6%8A%95%E6%9D%83。

[54] U.S. Calls On Myanmar To Grant Rohingya Citizenship, NPR, 24 June 2017, http://www.npr.org/2015/06/24/417192093/u-s-calls-on-myanmar-to-grant-rohingya-citizenship

[55] Susan Cunningham, Do Myanmar's Rohingya Really Need Citizenship Now?, Forbes, 4 July 2017, https://www.forbes.com/sites/susancunningham/2015/07/04/do-myanmars-rohingya-really-need-citizenship-now/.

[56] Saskia Sassen, Is Rohingya persecution caused by business interests rather than religion?, the guardian, 4 January 2017, https://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2017/jan/04/is-rohingya-persecution-caused-by-business-interests-rather-than-religion. See also Saskia Sassen, The Assault On The Rohingya Is Not Only About Religion - It's Also About Land, Huffington Post, 15 September 2017, http://www.huffingtonpost.com/entry/rohingya-land-grab-military_us_59b96400e4b02da0e13e79f4. And

Giuseppe Forino, Jason von Meding and Thomas Johnson, The oil economic and land-grab politics behind Myanmar's Rohingya refugee crisis, Quartz, 12 September 2017, http://qz.com/1074906/rohingya-the-oil-economic-and-land-grab-politics-behind-Myanmars-refugee-crisis.

[57] Rohingya insurgent ceasefire ends in Myanmar with no report of attacks, Reuters, 10 October 2017,

http://uk.reuters.com/article/uk-myanmar-rohingya/rohingya-insurgent-ceasefire-ends-in-myanmar-with-no-report-of-attacks-idUKKBN1CF08D?il=0.

[58] David Brenner, Rohingya terrorists and the hierarchies of legitimate resistance in Myanmar, Political Violence at a glance, 5 September 2017, https://politicalviolenceataglance.org/2017/09/05/rohingya-terrorists-and-the-hierarchies-of-legitimate-resistance-in-myanmar/. 他们的主要证据就是该组织两次袭击的目标都是军警而非平民百姓。这个说法存在一定的漏洞,首先该组织活动范围仅限于缅孟边境罗兴伽人聚集区,除了军警哨所外,很难找到非罗兴伽人的袭击目标;其次,该组织主要是利用罗兴伽人内部弥漫的对缅仇恨来招募新兵,这种仇恨并不会区分军警或者非罗兴伽人百姓;最后,袭击军警可以缓解武装内枪支严重缺乏问题。目前,该组织招募的新兵只能在无任何武器的情况下完成战术训练。 袭击军警获得枪支缴获,可视为取得武器的便捷来源,这使其成为袭击的优先目标。因此,不应单纯将其认定为叛乱武装

[59] Max Bearak, “Rohingya militants in Burma: Terrorists or freedom fighters?”, The Washington Post, 11 September 2017, https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2017/09/11/rohingya-militants-in-burma-terrorists-or-freedom-fighters/.

[60] David Brenner, Rohingyaterrorists and the hierarchies of legitimate resistance in Myanmar.

[61] 类似于Susan Kneebone谈到的亚洲例外论。但观察欧洲难民危机以来世界各国在难民问题上的争论,美西方国家虽然在意识形态上保持了高姿态,但是在实际接收难民的举措上,和东南亚国家对于难民问题的考量并无过多抵牾之处,东南亚国家只不过是不愿意接受国际规制的约束而已。参见,Susan Kneebone, ibid, pp.303.

[62] 樊诗芸罗兴亚人问题引发外交争端,缅甸指责马来西亚干涉内政》,《澎湃新闻》,2016129日,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1576328

[63] 苏俊翔《马国启动援助罗兴亚人行动》,联合早报201799日,http://www.zaobao.com/realtime/world/story20170909-793969

 

(来源:《中国国际移民报告(2018)》,社会科学文献出版社2018年6月第1版,第229至250页。与发表文章有细微出入。)