斯里兰卡外债问题现状、实质与影响

印度洋经济体研究 | 作者: 宁胜男 | 时间: 2018-10-23 | 责编: 龚婷
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【内容提要】斯里兰卡是印度洋通道上的关键小国,也是“21世纪海上丝绸之路沿线国之一。2009年内战结束至今,斯里兰卡经济快速增长,但外债风险有所增加。斯外债问题的实质是发展问题,是斯内战后如何实现经济复苏和赶超型增长的一个衍生问题。斯外债问题绝非因中国而起,且中国对斯里兰卡投资大多为生产性投入,有利于其长远发展。但是,目前斯方确实对中国投资存在债务焦虑,影响到中斯合作的大局。在此情形下,中国既应坚持对斯友好、推进合作的总体方向,也需适当调整投资模式,帮助斯方增强生产能力和竞争优势,妥善解决中斯关系出现的波折,为一带一路国际合作提供良好范本。

【关 词】外债  经济增长  外债焦虑  中斯关系  “一带一路

 

斯里兰卡是一带一路倡议的关键小国。自2009年内战彻底结束以来,斯里兰卡经济增长引人瞩目,但是债务问题,尤其是外债问题困扰着这颗印度洋明珠,甚至在一定程度上令日益深化的中斯关系蒙上阴影。考察斯里兰卡外债问题,剖析债务问题对中斯关系的影响,对巩固中斯友谊、进一步深化中斯经济合作、促进一带一路的顺利推进具有重要的现实意义。

一、斯里兰卡外债问题现状及特点

按照国际货币基金组织的定义,一个国家的外债指的是某一经济体居民在特定时点欠非居民的实际当前负债,该债务要求债务人在未来偿还本金和/或利息。[1]一国外债的规模与结构是其宏观经济,尤其是经济外部风险的一项重要指标。2009年内战结束以后,斯里兰卡掀起了经济建设的热潮,随之外债问题日益显现。斯里兰卡外债主要呈现如下特点。

1.         总额迅速攀升。

据斯里兰卡央行数据显示,自2009年至2017年,斯里兰卡的外债总额从209.13亿美元增长到518.24亿美元,不到10年内外债规模翻了一番多,年均增长率高达12%[2]远高于同期实际GDP的增长率。[3] 2009年以来斯里兰卡外债年增长率仅次于1978年至199513%[4]的水平,是斯里兰卡有史以来外债增长的第二次高峰期。

2.         外债负担重,经济对外债依赖程度高。

衡量一国外债负担的主要指标有三:负债率、偿债率和债务率。其中,负债率指当年外债余额占国内生产总值的百分比,表明一国经济发展对外债的依赖程度,国际公认的负债率安全线25%[5]由图1可知, 2009年以来,斯里兰卡的负债率大多高于50%,远高于25%,也高于发展中国家26%的平均水平。[6]




1:斯里兰卡外债负债率(%)与债务结构

数据来源:根据斯里兰卡央行数据整理

Annual Report, Central Bank of Sri Lanka.

偿债率指当年外债还本付息额占当年商品和劳务出口收入额的比率,偿债率越高,偿债能力越受限,一国越容易陷入借新债还旧债的恶性循环。一般认为,一国的偿债率超过20%即进入债务危机时期。[7]由表1可知,自2013年开始,斯里兰卡偿债率超过20%,偿债风险增加,2017年这一数据为23.85%,较20152016年度稍有下降。

债务率是当年债务余额占当年商品和劳务出口收入额的比率,国际上以100%作为债务率的安全线,超过100%,意味该国债务负担过重。令人担忧的是,2009年以来,斯里兰卡的债务率已经高于200%2017年这一数字为271%(见表1),表明其外债负担之沉重。

12009-2016年斯里兰卡外债偿债率与债务率

年份

偿债率

债务率

2009

22.4%

233%

2010

16.7%

223.7%

2011

12.7%

211.5%

2012

19.7% 

273.3%

2013

26.8%

264.6%

2014

20.8%

256.4%

2015

27.3%

264.6%

2016

25.0%

267%

2017

23.85%

271%

数据来源:斯里兰卡央行年度报告系列,

Annual Report, Central Bank of Sri Lanka.

3.         债权主体多样化,期限结构配置较为合理,但债务成本显著上升。

斯里兰卡外债来源主要分为三类:一为外国政府贷款,斯里兰卡主要债权国为中国和日本;二为国际及区域多边金融机构,包括亚洲开发银行(ADB)、国际货币基金组织(IMF)等;三是在国际金融市场上发行债券,其中政府发行的称为主权债券,以本国主权为担保,按照国际市场通行规则制定利率水平,以此募集资金,这一融资方式的债务成本往往高于外国政府和国际金融组织贷款。2007年以来,斯里兰卡非优惠贷款占比显著增加。2003年斯里兰卡外债中非优惠贷款的比重仅为2%[8]而到2016年底,这一比重上升至51.2%[9]斯债务成本急剧增加。但是,从期限结构[10]来看(见图1),2017年斯里兰卡长期外债占外债总额的85.2%,短期外债占比为14.8%,低于国际短期外债占比25%的警戒线水平,说明其短期偿债压力可控,外债的期限结构配置较为合理。

二、斯里兰卡大规模外债成因分析

斯里兰卡以种植园经济起家,经济发展水平曾长期居南亚前列。但是,半个世纪之后,斯里兰卡身负沉重外债,这既与内战后大规模经济重建,尤其是基础设施建设需求分不开,又与其在国际经济格局中的弱势地位、长达26年内战的非生产性消耗和斯长期债务融资型增长模式密切相关。

1.         经济复苏与增长客观需要大规模投资。

2009年内战结束后,经济重建成为斯里兰卡政府的执政主题。时任总统拉贾帕克萨提出马欣达愿景,决心要跨越式向前,将斯里兰卡转变为富有全球战略意义的经济中心[11]。拉贾帕克萨政府以港口、机场、道路网络、电力、电信通讯、供水灌溉等基础设施建设为发展重点,计划将斯里兰卡建设成为区域航空、投资、商业、能源和知识轴心,使斯成为连接东西方、富有全球战略意义的经济中心2009年以来,拉贾帕克萨启动了包括科伦坡南港扩建、汉班托塔港(下称汉港)、班达拉奈克国际机场扩建、诺罗霍莱燃煤发电厂和科伦坡-卡图纳亚克高速公路等多项大型基础设施项目,并大量在外举债以获取资金支持。2015年新总统西里塞纳上台后,虽批评拉贾帕克萨大量借债的行为,但其也提出愿景2025”计划,认为不充分的基础设施对斯里兰卡经济增长构成严重阻碍,将道路、西部大都市发展项目、工业区建设和液化天然气站等项目列为建设重点。[12]但是,基础设施建设虽然能够为经济增长提供必要保障和强大动力,但因其需要的投资数额巨大,又因为带有公共产品的性质,投资回收较慢,私人投资往往不愿参与,因此大多依靠政府的公共投资来支持。而斯里兰卡因为长期内战耗费了大量的人力、物力和财力,本国财政无力负担庞大的基建费用,只能依靠从外部借款来获得所需资金。另一方面,大型基础设施工程工期长,短期难以形成生产能力,多个大型项目短期内集中开建,容易带来债务累积问题。

2.对外长期进项少,出项多,内战非生产性消耗大。

1977年,斯里兰卡开始推行经济开放政策,增加出口,放开对进口的严格管制。在此政策的带动下,斯里兰卡出口产业有所发展,但出口收入不足以满足快速增长的进口需求,斯对外贸易赤字迅速增长,到1983年内战爆发时,斯里兰卡的对外贸易逆差已经由197814.8亿卢比猛增至169.2亿卢比,五年内增加了10.4倍。[13]

1983年斯里兰卡内战爆发,政府用于武器装备采购、物资给养等非生产性投入急剧上升:1983年之前,斯里兰卡的军费开支仅为1000万美元左右,占GDP比重长期低于0.8%1994年这一比重上升至3.4%[14]据《简氏防务工业》统计,2008年斯军费开支为14.6亿美元,占当年GDP总额的5%和政府财政预算的11%[15]庞大的军费开支使国家财政不堪重负,斯里兰卡政府不得不从国际市场上举债,1978年,斯里兰卡外债总额为11.36亿美元,占当年GDP40%,到1989年,斯里兰卡外债占GDP的比重一路攀升至73.6%[16]是迄今为止的最高水平。并且,武器装备采购绝大多数为一次性消费,无法构成经济生产能力,仅仅是单纯的债务负担。此外,内战对斯里兰卡的基础设施造成严重损害,国内经济因战争凋敝,财政税基严重被削弱,政局动荡、战争不息使斯里兰卡投资环境急剧恶化,外国直接投资大幅降低。

内战结束后,斯里兰卡货物贸易逆差仍持续增加:2009年至2017年,其货物出口额由70.85亿美元增加至113.6亿美元,同期进口额由102亿美元增加至209.8亿美元,[17],逆差由31.15亿美元扩大至96.2亿美元,经济进项少,出项多问题没有得到根本改变。

其次,斯里兰卡货币不断贬值,2009年,斯里兰卡卢比兑美元汇率1151 2017年其汇率则为152.5:1,贬值幅度高达24.6%。货币贬值一方面使得以美元计价并以本币计算的还债负担大幅增加,另一方面,美元走强,国际市场借贷利率上升,向外融资的借贷成本也随之增加。从全球趋势来看,以美国为代表的发达国家经济进入复苏期,新兴经济体风险增大,资本避险情绪加重,加速回流至发达国家。资本流出降低了可供经济建设使用的外资存量,斯里兰卡只能选择进一步向外借债来补充资金。

另外,斯里兰卡外汇储备有限,偿债能力不足。由表2可知,2009年至2017年,斯里兰卡的官方外汇储备在50亿—80亿美元间波动,2017年斯里兰卡外汇储备回升至79.6亿美元,可满足国内4.6个月进口需求。[18]2009年至2017年,斯里兰卡外汇储备与外债总额的比重持续下降,由2009年的25.6%降至2016年的12.9%2017年伴随外汇储备总量的回升,能够偿还的外债份额上升到15.4%,但总体仍然处在较低的水平,外债风险敞口较大。

22009-2017年斯里兰卡外汇储备可覆盖外债比例

年份

外汇储备总额

(亿美元)

外债总额

(亿美元)

外汇储备/外债

2009

53.57

209.13

25.6%

2010

71.96

248.30

29.0%

2011

67.48

288.51

23.4%

2012

71.06

370.98

19.2%

2013

74.95

399.05

18.8%

2014

82.08

429.14

19.1%

2015

73.04

448.39

16.3%

2016

60.19

465.86

12.9%

2017

79.59

518.24

15.4%

数据来源:根据斯里兰卡央行数据整理

Annual Report, Central Bank of Sri Lanka.

斯里兰卡对外经济表现欠佳,从根本上是由其在全球分工体系中的弱势地位决定的。其一,斯里兰卡现代化工业基础薄弱,对外出口以纺织与服装产品、茶叶、橡胶制品为主,出口附加值较低,而进口的耐用消费品、中间产品和资本品价格上涨速度高于其出口产品,导致斯里兰卡贸易条件恶化,出口相对进口的盈利能力和创汇能力下降,贸易赤字增加。其二,斯里兰卡出口以欧美发达经济体市场为主,2008年金融危机以来,这些市场需求长期萎缩,导致斯里兰卡货物出口增长较慢。更重要的是,由于长期内战,斯里兰卡实际上错失了20世纪下半叶东亚经济体集体起飞的良机,未能融入蓬勃增长的东亚生产体系,在20世纪末全球化浪潮中,斯里兰卡也没能有效利用本国的地缘位置优势,错过了将自身打造为印度洋贸易中心东西方连接点的机遇。

3.债务融资型增长模式的累积效应。

20世纪中期以来,很多发展中国家开始采用债务融资型增长模式,自外部借入债务来满足国内资金需要。外债作为一种特殊的财政政策手段,一方面可用来补足进出口贸易逆差,并弥补本国自有资金的不足,兴建生产企业、基础设施等,为经济的腾飞提供初始动力;另一方面,与内债对社会经济资源的消长式存量调节不同,外债意味着当年可支配资金总量的增加,短期内对国民经济起到增量作用,对社会经济进行的是注入式调节,[19]这一特性使外债受到急需资金的发展中国家的欢迎。

斯里兰卡也选择了同样的发展道路。1954年,斯里兰卡政府自世界银行等国际金融机构借入第一笔外债(1.3亿卢比),用以平衡国际收支,[20]1976年斯外债总额已增长至49.7亿卢比。1977年,贾亚瓦德纳总统上台,为筹措经济发展资金,以多种形式、向多国借入大量外债,至1983年,斯里兰卡外债达到460.3亿卢比。[21]此后内战爆发,加重斯里兰卡的外债负担,而贸易逆差的逐年增加又使得斯在还款方面心有余而力不足,不得已只能继续借入资金还旧债,陷入债务不断累积的恶劣境地。

三、债务问题实质与中斯关系

(一)斯里兰卡债务问题的实质

由上文分析可知,斯里兰卡的外债问题具有深刻的历史渊源,主要由自身的经济结构缺陷和独特国情导致。斯里兰卡外债问题是一个历史延续问题,是斯建国以来持续借入外债的大规模累积效应的集中体现,其本质是发展问题,是斯里兰卡在错失了以往发展机遇的背景下欲实现跨越式增长的路径选择问题。内战结束后,拉贾帕克萨政府确立了以投资促增长的经济战略,以港口、机场等基础设施建设为抓手,推动斯里兰卡尽快融入印度洋贸易和物流体系,同时改善国内投资环境,吸引外国直接投资。由于本国资本严重不足,以外债融资获取资金支持就成了当时斯里兰卡政府的选择。

2009年内战结束为分界点,斯里兰卡举借外债的用途出现明显差别:2009年之前,斯里兰卡借入的外债主要被用于两大用途,一为弥补国际收支,尤其是货物进出口逆差,二为以武器装备采购为主的军费开支。这两大项目本质上都是消费性开支,基本不构成经济的自主生产能力,对还债助益不大,开支的扩大反而提高了经济对外债的依赖程度,陷入借新债还旧债的恶性循环。这一时期,外债充当的是斯经济救急解围止痛剂。内战结束以后,斯里兰卡政府开始将举借的资金用于以基础设施为主的经济建设中,生产性投入增多,有利于斯里兰卡长期经济增长,对外举借的资金开始真正帮助斯经济走上增长之路。

从全球经验来看,一国是否会发生大规模债务违约,往往取决于该国政府能否合理利用外债资金,这一合理包含两层含义,一方面指合理用途,即借入的这部分资金用于经济生产能力的扩张而非一次性消费上,保证其成为持续的资金来源,而非单纯债务负担;另一方面指合理管理,即综合考虑当前外债总额与经济还债能力等因素,理智配置债务期限,使债务负担在不同年份之间合理分配,确保政府不至于在某一年被庞大的债务负担压垮,陷入入不敷出,甚至是破产违约的境地。20世纪8090年代,拉美国家就曾出现巨额的债务亏空,部分原因在于这些国家在出口创汇能力有限的情况下,引入了过多短期或浮动汇率外债,但又将这些资金用于回报周期较长的项目,最终在国际经济环境变动、利率上行的情况下最终被迫债务违约,发生大规模债务危机。从这一角度上,尽管外债负担沉重,但斯里兰卡外债资金的用途和期限结构都相对合理,债务风险仍处于可控范围之内。

斯里兰卡外债问题既与中国无关,也与中国有关。之所以说无关,理由有三:第一,目前斯里兰卡的债务负担是长期累积的结果,过去斯里兰卡的主要债权国为日本、欧美国家和IMF等国际多边金融机构,直到斯内战结束前后,中国才真正成为斯里兰卡主要债权国之一,因此,斯里兰卡的外债问题绝非因中国而起。第二,依靠外债融资、以投资拉动经济增长是斯里兰卡自主选择的发展道路,以中国为主要融资方也是斯里兰卡在与多方接触后的主动选择,不存在被设置债务陷阱’”[22]的问题。据斯里兰卡议员纳马勒拉贾帕克萨透露,2009年斯里兰卡内战结束时,斯政府曾恳请某些国家帮助建设公路、铁路等基础设施,包括汉班托塔港项目也是最先向印度提出,[23]但被这些国家拒绝,斯由此才转向中国寻求资金支持。[24]第三,与之前IMF等机构救急不救穷的贷款不同,中国对斯里兰卡投资不附加任何政治条件,不干涉斯里兰卡内政,且多用于基础设施建设等用途,符合斯里兰卡自身发展思路,对斯里兰卡长期经济增长大有裨益。中国与斯里兰卡的经贸与投资合作建立在中斯真诚互助、世代友好的战略合作伙伴关系之上,由双方经平等协商而得,与西方曾经奉行的债权人帝国主义[25]有着本质区别。

之所以说斯里兰卡外债问题与中国有关,首先在于斯里兰卡的确向中国借有外债资金。2005年拉贾帕克萨上台后,采取强力清剿泰米尔伊拉姆解放虎组织(简称猛虎组织),引发西方社会的批评和贸易制裁,但中国坚定站在斯里兰卡国家政府一边,为斯里兰卡提供大量资金支持,帮助斯进行港口、煤电站、高速公路等大型基础设施建设。2009年斯里兰卡内战结束以后,中斯之间延续了这种以基础设施建设为主的投资模式,中国一跃成为斯里兰卡最大的外资来源国,当年向其提供了12亿美元贷款,是斯里兰卡第二大投资方亚洲开发银行4.24亿美元出资额的近3倍。[26]根据中国驻斯里兰卡大使馆提供的数据,在斯里兰卡2017518.24亿美元的外债余额中,来自中方的贷款余额约55亿美元,占斯外债总额的10.6%[27]中国已经成为斯里兰卡的主要援助者和投资者之一。

但是,如果仅看中斯外债,目前中方对斯里兰卡融资占其外债总额的比重并不高,中国只是斯里兰卡众多融资方之一。且在中方对斯里兰卡贷款中,低息优惠贷款约为33.8亿美元,占中方向斯贷款总额的61.5%[28]高于斯里兰卡优惠贷款占其外债总额的比重(48.8%)。[29]中国对斯融资并未对斯里兰卡构成压倒性债务负担。

斯里兰卡外债问题与中国有关,更多还在于斯里兰卡将外债焦虑集中投射在中国身上。2015年西里塞纳政府上台后叫停科伦坡港口城等数个中国投资项目,就是这一焦虑心态的突出表现。斯里兰卡对中国存在外债焦虑的原因,既有中斯不对称合作的结构性现实,也有中方主导投资项目、斯方参与度低等问题,此外,斯国内的政党竞争往往炒作中斯债务议题,国际舆论对中斯债务的负面报道也易形成螺旋效应,推动斯里兰卡国内情绪的发酵和激化。

(二)斯里兰卡对中国债务焦虑原因分析

第一,从物质结构上而言,中斯经济合作呈不对称特点,斯里兰卡在其中处弱势一方。目前的中国与斯里兰卡是典型的大国与小国间的不对称合作关系。[30]由于中斯经济体量相差悬殊,综合国力并不对等,中斯经济关系呈现斯里兰卡单方面依赖中国的显著特征:2017年,中国直接投资占斯里兰卡吸收的外国投资总量约占35%,中国是斯里兰卡外国直接投资最大来源国、第二大进口来源地(占斯里兰卡总进口的18.9%)和第六大出口市场,[31]斯里兰卡对华贸易逆差达37.8亿美元,占斯里兰卡当年对外贸易逆差总额的38.3%[32] 如果再加上斯里兰卡对中国香港的贸易逆差,则其对中国的贸易逆差占总额比重超过40%,中国超过印度成为斯里兰卡第一大贸易逆差国。反之,斯里兰卡在中国的经济合作版图上地位并不显著,仅是中国第83大贸易伙伴、第54大出口目的地和第102位进口来源国。[33] 斯里兰卡对中斯贸易和投资的结构性失衡较为敏感,部分媒体、学者甚至炒作斯里兰卡主权因此遭受损害。[34]

第二,斯里兰卡对中方主导的投资模式有疑虑。长期以来,中国对斯里兰卡投资采用由中方贷款融资、中方国企进行工程总承包(Engineering Procurement Construction,简称EPC)、主要集中于大型基础设施项目的模式,中方在多个环节掌握主导权,斯方参与度较低,容易产生疑虑。

融资模式上,中国投资大多数项目由中国进出口银行和中国国家开发银行(以下简称国开行)等机构单独提供贷款支持,其中,进出口银行偏重于提供低息优惠贷款,提供被称为两优贷款的优惠贷款(简称优贷)和优惠出口买方信贷(简称优买),而国开行作为国有开发性金融机构,主要提供商业贷款。此外,中方融资方式还包括承建项目的中方企业提供项目融资贷款,如中国招商局港口控股有限公司(下称招商局港口)以11.2亿美元投资获得对斯里兰卡南部汉班托塔港的特许经营权。[35]

具体项目运作上,工程承包是中方在斯里兰卡投资的绝对主导运行模式,且大多数由中方的大型国企完成。截至20176月底,中国企业在斯里兰卡累计签订承包工程合同额186.07亿美元,完成营业额135.27亿美元。[36]投资领域上,中国投资集中于斯里兰卡基础设施建设,尤其是港口、公路、电站等大型基础设施项目上。据统计,2009年至2015年间,斯里兰卡70%的基础设施项目由中方投资,并由中国企业建设。[37]

中国对斯里兰卡投资模式有多重现实考虑和便利性。首先,在传统的工程总承包模式下,融资完全在中方金融机构和承包企业间展开,中企的授信、资金来源与资金周转基本不会受斯方信贷情况的影响;[38]其次,作为项目承包方的中企对建设工程的设计、采购、施工全程负责把控,有利于实现建设过程的优化,控制项目成本;再者,负责承建的中企往往雇佣的是中国劳动力,雇佣双方不存在文化、语言和生活习惯隔阂的问题,沟通交流较为顺畅,不容易产生劳工问题。

但是,中方对斯投资方式也存在欠缺之处。首先,由于融资、项目设计与建设基本都被中方包揽,中方对斯里兰卡投资模式呈现出内向性、封闭性的特点,透明性较差,容易被外界误解和质疑。其次,中国投资对斯里兰卡当地的民生福利改善和拉动就业作用不明显。[39]中国多投资于大型基础设施,建设周期长,产生效益慢,短期对当地民众生活提升不大。且中企多雇佣中国的技术和施工人员,未能明显拉动斯里兰卡当地就业,民众获得感不高,不满情绪增加。最后,伴随项目建设而来的土地使用权/所有权问题、官员腐败问题、斯里兰卡为偿债采用的债转股模式下企业所有权问题等,都会挑动普通民众的敏感神经,引发民众对中斯合作平等性、互利性的质疑。

另外,对比中国对斯里兰卡直接投资和工程承包额可以看出,截至20176月底,中方对斯里兰卡的累计直接投资11.20亿,远低于中国企业在斯里兰卡里兰的累计工程承包额186.07亿美元,中企对斯里兰卡直接投资只占工程承包额的1/17。中国对斯里兰卡投资的主要方式——国企工程承包一锤子买卖特点显著,反而是能产生持续就业和税收贡献的直接投资数额较小,这也是引起当地政府和民众不满情绪的焦点之一。

从根本上说,中国对斯里兰卡的投资方式是由中斯两国在全球化分工中的不同地位和比较优势决定的。斯里兰卡最主要的优势在于其地处印度洋、紧邻亚欧国际主航线的地理位置,这使其有望成为印度洋上的航空、物流和商业枢纽,斯里兰卡要真正实现这一愿景,便捷的港口、物流、电力等基础设施与发达的临港工业是关键,中国对斯里兰卡基础设施项目的大规模投资,也正是看好斯里兰卡在这方面的发展前景。其次,中国基建产能价低质廉,但国内基建市场已逐渐饱和,需要向外拓展海外市场、转移富余产能,斯里兰卡基础设施建设需求量大,双方供求相契。另一方面,中国正处于国内产业结构升级转型阶段,低成本劳动密集型产业正向外转移。但是,在制造业等领域,受限于岛国的经济地理现实,斯里兰卡国内市场容量较小,劳动力数量有限,成本上升速度较快,与非洲和东南亚国家相比,斯里兰卡对中国正向外转移的劳动密集型产业承接与容纳能力不足。更重要的是,由于长期内战,斯里兰卡一直处于全球供应链体系之外,上下游配套产业欠缺。其所属的地缘经济板块——南亚经济一体化程度低,域内贸易水平远低于全球其他区域,斯里兰卡虽然与印度、巴基斯里兰卡坦等国签署自贸协定,又是南亚自由贸易区(SAFTA)成员国之一,但很难依托南亚为区域市场来发展制造业、增加出口。短期看来,斯里兰卡缺乏对中国制造业企业直接投资的吸引力。

第三,斯里兰卡国内的政治斗争频繁将中斯债务问题作为焦点。外债问题是斯里兰卡国家经济生活的重要议题,而中国多投资于大型基础设施项目,数额较大,涉及到的用地、劳工等民生议题容易吸引民众注意力,成为政治斗争的焦点。各派政治势力为赢取民意,给现政府制造麻烦,往往为反对而反对,煽动阻挠项目建设进程。例如,前亲华派总统拉贾帕克萨自担任反对党领袖以来,打着斯里兰卡人民利益的旗号,先后数次对汉港项目提出批评,对西里塞纳政府向中国出租土地表示不满,甚至被指是汉港游行抗议的幕后指使者[40]。目前来看,向中方租借土地这一议题已经成为在野党反对政府的焦点,无论哪个党派上台,都将遭遇反对派在这一议题上的质疑和诘问,导致斯政府对中斯经贸投资合作的态度更为谨慎,同时助长了斯民间对中国投资的排斥心态。

第四,国际舆论对中斯债务的负面报道易形成螺旋效应。一方面,以印度、美国为主的国际舆论对中国在斯里兰卡投资高度敏感,且往往对项目的积极效应视而不见,过度渲染、放大项目操作进程中不足,将属于经济债务问题政治化,给中国扣上设置债务陷阱”“干涉斯里兰卡国内政”“攫取斯里兰卡土地用于军事目的等罪名。[41]斯里兰卡国内媒体发达,国际媒体对中方投资的负面叙事容易传导至斯里兰卡国内,强化民众对中国投资的消极印象。反过来,民众的消极反应也容易经媒体再传播至国际层面,被用来佐证这些负面报道,影响其他国家对一带一路的判断。受这种国际舆论的影响,近期缅甸、尼泊尔等东南亚南亚国家暂停中方投资项目,不仅给中国投资方带来严重经济损失,更危害到一带一路倡议的国际声誉。

(三)债务问题对中斯关系影响

中斯战略合作伙伴关系是双方元首经共同规划和密切互动而共同确立,符合两国的根本和长远利益,体现了两国对彼此发展道路的认同,有利于促进两国各自发展和人民福祉。[42]在经历了2015年短暂波动后,中斯关系重新走上了快速发展的轨道。历史和实践证明,中斯关系有较强的韧性,中斯合作走向深化的大方向不易被撼动。

从发展历程来看,中斯关系从一开始就拥有政治和经济两大支柱,结构稳定。20世纪50年代初,中斯友谊得以建立,一方面是基于中斯两国对和平共处五项原则的认同,对民族独立和国家主权的高度珍视,以及双方在国际和地区事务上相互协调、守望相助的政治基础,另一方面,以《米胶协定》为代表的中斯经贸合作在双边关系的发端和演进中扮演了重要角色,这在当时冷战时代背景下意识形态外交占主导的国际外交实践中并不多见。

进入21世纪之后,中斯关系更为紧密,中国在斯内战期间,坚持不干涉斯里兰卡内政原则,在双边和多边层面为斯里兰卡提供了可贵的外交声援。在西方以人权问题为由对斯里兰卡进行经济制裁之时,中国向斯里兰卡提供了大量的资金支持,推进中斯关系日益紧密:20054月,温家宝总理访斯里兰卡期间,两国宣布建立真诚互助、世代友好的全面合作伙伴关系;20135月,斯里兰卡时任总统拉贾帕克萨来华国事访问,双方决定将中斯关系提升为真诚互助、世代友好的战略合作伙伴关系;20149月,习近平主席对斯里兰卡进行国事访问,中国国家元首时隔28年再次访斯里兰卡,双方签署了《中斯关于深化战略合作伙伴关系的行动计划》,决定推进“21世纪海上丝绸之路和斯里兰卡打造印度洋海上航运中心的对接。

如果仅看问题本身,债务问题只是中斯广泛经济合作中的一个议题,但是,应该意识到的是,斯里兰卡有自身独特的政治、经济结构,中斯债务问题,尤其是斯里兰卡对中国的债务焦虑往往通过这些渠道传导和放大,使得中斯债务问题实际超出了传统的金融和经济的范畴,可能导致双边关系出现阶段性的波折与困难。

此外,大国在斯里兰卡的复杂地缘博弈促使斯里兰卡调整对外政策,采用大国平衡战略。作为不对称关系中的弱势小国一方,同时也是具有悠久民族主义历史的一方,斯里兰卡对单方面依赖中国的不安全感日益加重,在对外关系中开始采用大国平衡的多元外交策略,改善与其他大国,尤其是与印度的关系,谨慎对待与中国的自贸协定谈判,以此减轻自己在政治和经济上的脆弱性[43],同时,内外环境的变化也为斯里兰卡实行战略转变创造有利条件:经济上,伴随2009年斯里兰卡内战的彻底结束,西方社会取消对其制裁,日本、美欧、印度以及IMF等相继为斯里兰卡提供优惠融资贷款,斯里兰卡经济增长的外部条件得以改善。政治和战略上,随着美国印太战略的提出和各大国在印度洋地缘博弈的强化,斯里兰卡在印度洋的战略区位优势更加凸显,而中国的“21世纪海上丝绸之路战略将斯里兰卡置于关键节点,客观上抬升了斯里兰卡在全球和区域的地位,成为受大国注意和拉拢的关键小国。因此,中国不再像斯内战期间在斯里兰卡对外关系中处于一枝独秀的位置,而是成为斯里兰卡大国外交中的重要一方,甚至在某种程度上是被平衡的一方。

2009年内战结束以来,斯里兰卡经济走上快速增长的轨道,与之相伴的是斯里兰卡外债规模的不断攀升、负担的日益加重和风险的逐渐累积,外债问题成为困扰斯里兰卡经济的一大难题。

作为斯里兰卡的友好伙伴,中国一直坚定支持斯里兰卡的发展进程,中国为斯里兰卡提供大规模投资支持,而由此产生的中斯债务问题也成为现阶段中斯关系的重点议题,并伴随一带一路倡议在斯里兰卡的推进而成为国际舆论的关注焦点。

斯里兰卡外债焦虑情绪的背后,既有中斯经济实力不对等、中国投资模式相对封闭内向、斯方参与度低等因素,更多的是斯里兰卡对自身长期的债务融资型发展模式和在全球分工体系中地位的焦虑与反思。应该认识到的是,这种反思会持续较长时间,并对斯里兰卡的内外政策产生深远影响。以中斯债务问题为引,斯里兰卡正重新校准和调整对中国政策,经济发展上,斯里兰卡仍较多倚赖中国,同时不忘拓展与印度、日本和国际多边组织的合作;政治外交上,斯里兰卡积极利用有利的地缘环境,实行典型大国平衡外交策略,以减少对中国或某一特定国家的依赖,实现国家利益最大化。[44]

面对斯里兰卡的政策调整,中国既应坚持不变的总体方针和前进方向,也可有变的具体应对策略。正如中国国家主席习近平在会见斯里兰卡总理维克拉马辛哈时指出,中国对斯里兰卡的友好政策是长期战略性选择,这是中国对斯里兰卡政策不变的主基调,在一带一路框架下推进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,是这一阶段中国对斯里兰卡工作的重点。[45]

另一方面,可以在具体的合作思路与投资模式等方面进行思考与调整。从长期看,对于像斯里兰卡这样的发展中国家,真正让人担心的并不是债务的规模,而是能否真正将所借资金转化为本国的生产能力和创汇能力。为推动斯里兰卡的经济发展,破除斯里兰卡对中国投资的焦虑情绪,中国企业应以港口和物流等大项目先行,配合建立在产业园区上的国际制造业、旅游业合作,帮助斯里兰卡打造具有比较优势的出口产业,拓展斯里兰卡商品和服务对华出口,增加对医院、学校等民生项目投资,以制度性安排赢得斯里兰卡民众支持,减缓两国合作摩擦,既帮助斯里兰卡经济形成自主的、可持续的造血能力,又增强中方的资金回收保障。

从宏观视角来看,斯里兰卡是一带一路倡议的重要节点国家,中国在斯里兰卡的投资与建设案例,对一带一路倡议在南亚地区,甚至所有沿线国家的推进都有着重要的示范意义。因此,有必要加强对斯里兰卡国内政局与外交政策走向的认识,妥善处理中斯债务议题,推进中斯发展战略的深度对接,在深化合作的同时化解斯里兰卡的不安与疑虑,推动中斯关系行稳致远、不断向前。

 



[1] 国际货币基金组织:《外债统计:编制者和使用者指南》,2014年,第5页。

[2]数据来源:斯里兰卡央行年度报告,Annual report, Central Bank of Sri Lanka.

[3] 据斯里兰卡央行数据显示,2009年至2016年斯实际GDP增长率分别为4.8%8.0%8.4%9.1%3.4%5.0%4.8%4.4%

[4] 根据19781995年斯里兰卡外债数据整理而得,数据来源:Palitha Pathberiya & Albert Wijeweera, “n Overview of the External Debt Situation in Sri Lanka” UNEAC Asia Papers, No.9, 2005.

[5] 陈洪:《财政学》(第六版),北京:中国人民大学出版社,2008年,第455-456页。

[6] Bidisha Das, “Are South Asian countries sinking into a debt trap?”The World Bank, 16th Nov 2017. https://blogs.worldbank.org/opendata/are-south-asian-countries-sinking-debt-trap

[7]朱箴元主编:《国际金融》(第三版),北京:中国财政经济出版社,2008

[8] 数据来源:《斯里兰卡国债及其风险简析》,中华人民共和国驻斯里兰卡经济商务参赞处,2005429日。http://lk.mofcom.gov.cn/article/ztdy/200504/20050400083596.shtml

[9]数据来源:《斯里兰卡》,中国驻斯里兰卡大使馆经济商务参赞处,商务部,2018517日,http://lk.mofcom.gov.cn/sys/print.shtml?/ddgk/201709/20170902645115

[10] 外债期限结构指的是一国外债总额中,短期债务(偿还期在一年以内)与中长期债务(偿还期在一年以上)的构成比例。一般而言,短期债务虽利率较低,但易受国际经济金融市场波动影响,风险较大,中长期外债有利于国家按照发展需要统筹管理。国际上通常认为一国短期外债占外债总额的警戒线是25%。参见车维汉(主编):《发展经济学》,北京:清华大学出版社,2006年,第317页。

[11]“Mahinda Chintana: Vision for the Future”, Ministry of Finance and Planning, Government of Sri Lanka, 2010.

[12] “Vision 2015: A Country Enriched”, Government of Sri Lanka, September 2017. http://www.pmoffice.gov.lk/download/press/D00000000061_EN.pdf

[13] 锡兰中央银行1983年经济报告表第36页,转引自李丽莎:《论斯里兰卡的外债问题》,《南亚研究》,1985年第3期,第40页。

[14] Nadir A.L. Mohammed“Civil Wars and Military Expenditures: A Note”, World Bank,22-23,1999,P11.

[15]数据来源:彭玲霞:《斯里兰卡军费开支增长20%》,国防科技信息网,20071016日,http://www.dsti.net/Information/News/44860

[16]数据来源:Palitha Pathberiya& Albert Wijeweera, “Overview of the External Debt Situation in Sri Lanka”, UNEAC Asia Papers, No.9, 2005,p7.

[17]数据来源:斯里兰卡央行年度报告,Annual report2010&2017, Central Bank of Sri Lanka.

[18]数据来源:斯里兰卡央行2017年度报告,Annual report 2017, Central Bank of Sri Lanka,P175.

 

[19]陈洪:《财政学》(第六版),北京:中国人民大学出版社,2008年,第453页。

[20]李丽莎:《论斯里兰卡的外债问题》,《南亚研究》,1985年第3期,第39页。

[21] 同上。

[22] Maria Abi-Habib, “How China Got Sri Lanka to Cough Up a Port”, The New York Times, June 25, 2018. https://www.nytimes.com/2018/06/25/world/asia/china-sri-lanka-port.html

[23] Meera Srinivasan, “India misread our ties with China: Namal Rajapaksa”, The Hindu, Feb 08 2017.

[24]于潇清:《外交部再次批驳对中国援助斯里兰卡质疑:不附加任何政治条件》,澎湃新闻,2018723日。

[25] Brahma Chellaney, China’s Creditor Imperialism, Project Syndicate, Dec 20, 2017. https://www.project-syndicate.org/commentary/china-sri-lanka-hambantota-port-debt-by-brahma-chellaney-2017-12/chinese?barrier=accesspaylog

[26] 李若瑟:《中国援建斯里兰卡背后》,FT中文网,2010524日。http://m.ftchinese.com/story/001032737?archive

[27]《中国驻斯里兰卡大使馆批驳西方媒体所谓债务陷阱伪命题》,新华社,201875日,http://world.people.com.cn/n1/2018/0705/c1002-30129686.html

[28]同上。

[29]数据来源:《斯里兰卡》,中国驻斯里兰卡大使馆经济商务参赞处,商务部,2018517日,http://lk.mofcom.gov.cn/sys/print.shtml?/ddgk/201709/20170902645115

[30] 吴琳:《不对称合作中的政治风险与关系维持——以新世纪以来的中斯关系为例》,《太平洋学报》,2017年第3期,第26-27页。

[31] 数据来源:斯里兰卡央行2017年度报告,Annual report 2017, Central Bank of Sri Lanka,P160.

[32] 数据来源:商务部:《2017年斯里兰卡货物贸易及中斯双边贸易概况》,《国别贸易报告》,https://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=57685

[33] 李艳芳:《“21 世纪海上丝绸之路框架下中斯经济关系的重塑研究》,《南亚研究》2017年第2期,第35页。

[34] Ana Pararajasingham“Sri Lanka: Sovereignty Compromised”South Asia Journal, 09 Sep 2017. http://southasiajournal.net/sri-lanka-sovereignty-compromised/

[35] 王琰:《一带一路海外基建项目融资模式分析》,《国际融资》2018年第3期,第54-55页。

[36] 《中国斯里兰卡经贸合作简况》,中华人民共和国商务部亚洲司,2017927日。http://yzs.mofcom.gov.cn/article/t/201709/20170902651439.shtml

[37] Debasish Roy Chowdhury,“Let bygones be bygones, Colombo urges Beijing, as Chinese loans take their toll”, South China Morning Post, 18 October 2015, https://www.scmp.com/business/global-economy/article/1869177/let-bygones-be-bygones-sri-lanka-urges-china

[38] 同上。

[39]李艳芳:《“21 世纪海上丝绸之路框架下中斯经济关系的重塑研究》,《南亚研究》2017年第2期,第45页。

[40]“Sri Lanka's Mahinda Rajapaksa does a U-turn on Chinese investment, now opposes Hambantota project”FirstPostJan 12,2017. https://www.firstpost.com/world/sri-lankas-mahinda-rajapaksa-does-a-u-turn-on-chinese-investment-now-opposes-hambantota-project-3200592.html

[41] Maria Abi-Habib, “How China Got Sri Lanka to Cough Up a Port”, The New York Times, June 25, 2018. https://www.nytimes.com/2018/06/25/world/asia/china-sri-lanka-port.html

[42] 《中华人民共和国和斯里兰卡民主社会主义共和国联合声明(全文)》,外交部,201649日。

[43] 韦民:《规模、体系与小国脆弱性》,《国际政治研究》2013 年第1期,第66-67页。

[44] 李捷,王露:《联盟或平衡: 斯里兰卡对大国外交政策评析》,《南亚研究》2016年第3期,第81-83页。

[45] 《习近平会见斯里兰卡总理维克勒马辛哈》,新华社,2017516日。http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/16/c_1120982893.htm


(来源:《印度洋经济体研究》,2018年第4期)